对人民法院实行垂直管理的理性思考


随着我国民主与法制进程的加快，依法治国方略日渐深入人心。为了适应新形势发展的需要，为了构建我国加入WTO后与之适应的完善的法制体系，人民法院响亮提出了“提高司法效率，追求司法公正”的最高目标，并为之而进行了一系列的内部改革。纵观近期各地法院进行的审判长选任，明确合议庭职责，强化法官风险责任，加大案件执行力度等方方面面的改革举措，勿容置疑地在提高办案质量和效率方面收到了明显的效果。但笔者认为，如果不对现行法院外部的管理体制“开刀”，即使对法院内部的管理进行大刀阔斧地改革，其结果是滞后的外部环境会严重制约法院内部的改革进程，从而导致人民法院“追求司法公正”的目标收效甚微。鉴此，本文试从法院现行管理模式的弊端为契点，提出人民法院实行垂直管理的初步构想。
一、依法治国方略对人民法院寄予厚望
党的十五大明确提出依法治国方略，是对人治的摒弃，对法治的肯定。对依法治国的内涵，江总书记在“十五大”报告中作出了这样的诠释：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”仔细品味这一句话，共有五个：“法”字，其实质就是民主的制度化和法律化。邓小平指出：“我们要在全国实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等”。也就是说一切活动，即依法治国的主体（广大人民群众和国家机关）的一切活动，都必须做到“有法可依，执法必严，违法必究”。其核心就是严格依法办事，树立法律在国家和社会生活中的极大权威性。人民法院作为国家的审判机关，属依法治国管理层次的主体，通过受理审结、执行大量的刑事、民事、行政、执行案件，打击犯罪分子，最大限度地保护国家、集体、个人合法权益不受侵犯，维护法律的极大权威性，确保社会长治久安，为经济建设保驾护航。所以，在依法治国的进程中，党和人民对人民法院寄予厚望，人民群众总是希望人民法院独立行使审判权，总是希望通过公正透明的审判活动，使正义得到伸张，邪恶得到惩治，合法权益得到保护，在安定团结的环境里同呼吸，求发展。
二、目前法院分级管理的弊端
一方面，人民群众的期望值是：当他们的合法权益受到侵犯时，把法律视为自己的“保护神”。但另一方面，由于受执法环境的制约，特别是受管理体制的制约，人民法院作为执行法律的审判机关，在案件的受理、审结、执行等环节有时不得不三思而“判”，三思而“执”，法律的威严和公正被“打折”，成为久治难愈的“老毛病”。这里所讲的管理体制是指法院外部司法管理体制：即分级管理和垂直管理。众所周知，目前法院实行的是分级管理体制，即最高法院、高级法院、中级法院、基层法院按级别高低，隶属中央级、省级、县级党委领导，法院领导由同级党委挑选和管理，由同级人大选举任免，法院的人财物由同级财政部门掌管。多少年来，分级管理体制日复一日地运行，法院以追求办案质量和工作效率的的内部改革一浪高过一浪。但是随着改革的不断深入和形势的发展，法院分级管理的弊端日益凸现，主要体现在以下几个方面：
（一）分级管理滋生地方保护主义和部门保护主义
在分级管理体制中，地方政府同人民法院有人说是“锅”和“碗”的关系，也有人说是“哥”和“弟”的关系：“锅”比“碗”大，“弟”比“哥”小。在司法活动中“端人家的碗，受人家的管”、“弟弟要看哥哥脸色行事”也变得自然而然。在案件的受理、裁判、执行不得不权衡斟酌，要向有关部门多请示、多汇报。于是，人民法院，或者说地方法院就变成了地方的法院。有些部门和领导以服务地方经济为由，干预法院的办案，以言代法，以权代法现象普遍存在，我们把这种权力视为地方保护主义和部门保护主义的保护伞一点也不夸张。在审判实践中，一些地方领导出于维护本地区利益为目的，置国家法律和案件事实而不顾，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益，对法院的审判工作以“指导”为名，就某一案件而言，是否受理，怎样审结（是判决还是调解，怎样执行等环节），要求法院向其汇报指示，法院难以抵制地方官员的压力，从而导致执法不公。比如对外地当事人起诉的案件不及时立案，对涉及本地当事人的案件则争夺管辖权；对外地法院到本地的执行工作消极配合，对外地当事人胜诉的判决和调解，不予执行甚至刁难，由于地方保护主义和部门保护主义作怪，导致本地当事人不愿到外地打官司，即使理直气壮胜诉，也对执行不到位无可奈何，“赢了官司赔了钱”大有人在。这种现象的存在，严重地破坏了我国社会主义市场经济的健康有序发展，统一的市场将被分割和垄断，同时也严重破坏了法制的统一，损害了法院的形象，动摇了人民群众对审判制度的依赖。
（二）分级管理破坏法律的尊严
法律应该是至高无上的。按宪法规定：人民法院独立行使审判权，不受任何外界干扰。但地方法院的“帽子”、“车子”、“票子”都掌握在地方官员手中，不受外界干扰变成一句空话。目前，法院的组织关系，人事管理、办案经费、干警的福利待遇等，均由地方管理。有些时候，法院只能服从地方利益的“大局”，难以服从宪法和法律这个“大局”。要实现“中立、平等、透明、公正、独立，文明”的现代司法观念，以下三个条件缺一不少，一是独立审判，法官除向法律负责外不向任何机关和领导负责，正如马克思所言：“法官除了法律没有别的上司”；二是只接受监督不接受命令；三是建立完善错案追究制，无情淘汰循私枉法、素质低下的法官。目前法院的分级管理体制，实质上就是法律权威与个人权威并存的体制。所谓法律权威是指法律在一个社会中居于至高无上的地位，享有崇高的威望，得到普遍的遵守和广泛的认同；法律在调控社会生活方面发挥基础和主导的作用，其他社会规范在法律的统帅下发挥作用。法律的权威性要求任何政党、团体、国家机关和个人都必须服从法律。法律的权威性要求权力必须以法律为依据，来源于法律，并依法行使。树立法律的权威，就是要消除任何不受法律限制的权力，形成法律支配权力的权力运行秩序。所谓个人权威是指某个人或某个组织中的个人因其手中掌握的权力，所处的地位，或对社会和组织所作出的杰出贡献以及他个人的品格和才能，而对社会、国家事务或组织内部事务享有的绝对的决断权和影响力。法律权威是一种制度的权威，而个人权威是一种角色的权威。法律的权威和个人的权威是截然对立的两种权威，在同一社会形态中两者不可能同时并存。而法院分级管理中暴露出来的个人权威与法律权威的碰撞，直接导致一些地方领导擅自行使个人权威，公然置法律权威于不顾，或制订各种土政策，支持、包庇、纵容本地违法犯罪行为，或以各种借口不执行人民法院生效法律文书，同时也导致一些执法机关把执法与经济利益挂钩，大搞利益驱动，对有利可图的案件争着办，对无利可图的案件无人办，极大地影响了法律的全面贯彻和执行。法律制定出来而得不到有效的实施，其危害性比没有法律更甚，如果人民群众不把法律视为神圣，不去自觉维护法律的尊严，他们可能会参与各种帮派、邪教活动，通过非法渠道解决纠纷，制造事端，走上违法犯罪道路，甚至被反动势力所利用，拉帮结派，像法轮功邪教组织一样，灭绝人性，制造惨案，颠履人民民主专政，破坏来之不易的安定团结的大好政治局面。这种法律信任危机绝不是危言耸听，应该引起我们党和政府的高度警惕和重视。
（三）分级管理导致法院管理行政化
法院是审判机关，不是行政单位，有其相当的地位。法律明确规定：法院、检察院是我国的司法机关，公安机关具有行政机关和司法机关双重身份。现实中感到无奈的是，法院不光是视为行政单位，而且还被行政管理。首先在法官的任命上，除少数法官由国家任命外，大部分由地方任命，削弱了法官的地位。从世界各国来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命，国家任命的法官的主体地位较高，有利于法官增强国家荣誉感，有利于从职级上防止地方势力干扰，有利于法院独立行使审判权。其次法官的工资、福利待遇套用公务员序列，无法走“高薪养廉”之路。法官等级评定后，仍然按科员、副科、副处、正处、副厅、正厅等行政级别享受待遇。少数基层领导不具备法律专业知识，但为了获得诸如副处、正处等行政级别，也可通过地方党委、人大、组织部门进入法院，名正言顺地成为法院领导。再次是当地党委政府将法院当作自己的一个部门看待，将法院纳入自己的管理之下，法院没有较好宽松的执法环境。当地党政可以随时调动法院干部下乡下基层，突击诸如选举、计划生育、综合治理等具体的行政事务，少数法院领导平时疲于应付各种大小会议和工作检查，为“票子、车子、房子”不得不上下协调关系，分散了抓审判和执行工作的时间和精力。法院管理行政化，导致办案主动性较差，办案效率不尽人意，法院队伍整体素质提升缓慢。
(四)分级管理面临WTO挑战
二000年六月下旬，由国家法官学院主办的中国与加拿大高级法官培训项目第五次联合研讨会及“WTO与司法机构”比较研究国际研讨会在北京召开。中国人民大学王利明教授在发言中明确指出，目前要改变司法权严重割裂的现象，要强调法院垂直领导的必要性，从根本上克服地方保护主义和部门保护主义，积极应对WTO。我国加入WTO后，对司法审判提出了更高的要求。人民法院受理的案件数量将增加，新类型案件大量出现，面临的工作压力进一步加大。首先，各类含有涉外因素的案件迅速增加。内外交往增多，人员和商品跨国界流动更加频繁，必然导致各类涉外案件如涉外侵权、外商投资、国际货物买卖、涉外犯罪、涉外婚姻家庭及海事海商案件的增加；其次，进一步对外开放，经济和社会发展更趋活跃，民商案件将大幅度上升。各种改革和发展中的新旧矛盾进一步显露和激化，纠纷将层出不穷，当事人肯定会更多地借助法律途径来解决争议，各类国内破产、合同、债务、劳务、知识产权、继承、婚姻家庭等国内案件数量也会不断上升。ＷＴＯ规则要求我们的司法工作必须坚持透明度原则、审判独立原则和法制统一性原则，W T O规则体系对成员国的执法程序提出了公平、公正、简便的要求：（1）平等的主体观念。加入WTO后，各缔约方企业将依照国际经贸规则在我国享有“国民待遇”，他们在经贸活动或参与诉讼中，都应一律与我国企业平等对待。人民法院对涉外案件从立案审理到判决执行，从实体到程序，都要依法、平等地保护境内外各方当事人的合法权益，要彻底革除各类部门保护主义和地方保护主义思想。（2）平等的法律适用观念。各级法院审判人员既要立足维护我国的司法主权和国内法律适用，学会正确运用冲突法规则，扩大我国法律的适用范围，同时还要有国际化、全球化的观念和长远眼光，尊重国际条约和国际义务，在我国承担国际义务的领域，积极、正确适用国际条约和外国法。（3）辨证的司法公正观念。司法公正是法律适用的公正，包含了在特定法律体系中对受法律保护和管辖的所有主体平等对待的内涵。涉外案件中的司法公正辨证地统一于保护我国国家、组织、公民权益和尊重国际义务、尊重外国人权益的具体活动之中。人民法院要依法保护国内外当事人和适用国内外法律和国际条约，在更高层次和更广泛的领域内体现司法公正，体现司法作为解决争议最后途径的功能。加入W T O 后，人民法院具体的应对措施是：（1）增强司法的独立性。一是审判权的独立，即人民法院在行使审判权时，只服从法律，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；法官在判案时，不受外界的干涉；二是保证审判主体的中立。即从制度上确保法官的中立，避免法官既是证据调取者，又是审判指挥者和案件仲裁者，寻求控、辩、审三方力量的平衡。（2）维护司法权的统一性。为实现司法公正，需要改革现有的法院设置和司法行政管理体制，在法院组织体系、人事体制和财政体制等方面使地方法院尽可能地减少对地方政府的依附。（3）确立司法的权威性。在我国，目前行政权的作用范围远远大于司法，行政的权威大大高于司法，这与法治的目的是冲突的。要实现“依法治国”，就必须提高法院的地位，司法应成为解决争端和讼案的最彻底、最具有约束力的裁判方式，法院应成为处理国内和涉外纠纷的主要的和终极的机关。政府行为和私人行为对法律依赖要转化为对法院的依赖，法院应成为督促行政机构和个人严格守法的机构，承担起保护弱者，制约强权，维护社会公平正义的神圣职责。显然，人民法院现行的分级管理体制，远不能适应W T O规则，面对挑战，只有改革才有出路。
三、垂直管理的构想
在探索法院司法管理的进程中，是实行分级管理还是垂直管理众论不一。有人认为，搞垂直管理就是脱离党的领导，搞独立，这一思想成为构置法院实行垂直管理的思想障碍。笔者认为，要站在实践“三个代表”和维护国家法制统一加快依法治国进程的高度，摒弃这种错误思想，构建人民法院垂直管理体系。
（一）垂直管理本质上是党的领导。中国共产党要始终代表中国先进生产力的发展要求，始终代表中国先进文化的前进方向，始终代表中国最广大人民的根本利益。“三个代表”这一重要思想集中体现了党的性质、宗旨和根本任务，是立党之本、执政之基、力量之源，对人民司法工作同样具有重大指导意义。其实早在19 57年，老一辈无产阶级革命家董必武同志就提出要力争法院“干部的垂直领导管理”。事实上在19 57年前，法院系统就是实行的“条条”领导的垂直领导管理模式。1957年，毛泽东主席决定下放中央权力，作出了“五七”指示：除银行等部门外，凡中央政府各部包括法院、检察院设立在各地方的下级单位划归同级的地方党委领导，不再接受上级业务部门领导(人们把这种领导方式称为“块块领导”)，这种“块块领导”的方式延续至今。应该说“块块领导”是计划经济的管理模式，进入市场经济时代后，法院系统之所以要实行“条条”领导即垂直管理，是由其本身固有的性质、功能，运行规律和特征决定的。法院是国家的审判机关，它的运作及其功能的发挥要求有能保障其高度自治的外部制度环境。现行法院实行的“块块领导”体制是不科学的管理方式，实践证明存在很多弊端。目前，银行、工商、国家税务、技术监督等部门实行了垂直领导。考察现代西方法治国家法院，多是实行垂直领导，这说明人民法院实行“垂直领导”是可行的。实际上，改“块块领导”为“条条领导”，本质上都是党的领导，而绝不是脱离党的领导。而且“条条领导”后党的权力更加高度集中，在司法改革实践中更加丰富和发展了“三个代表”的重要思想。
（二）垂直管理的内涵。法院实行垂直管理的司法体制有着重要而深远的意义：有利于消除司法腐败，维护公平与正义，消除地方保护主义和部门保护主义，维护法制的权威与统一，发挥法院的正常功能。垂直管理的内涵是：法院的人、财、物由中央统管。首先是全国各级法院人事管理由中央和法院党委主管，即最高法院党委成员由中央选任管理；高级法院党委成员由最高法院党委主管；中级法院和基层法院党委（组）成员由高级法院党委主管；其次是各级法院的办案经费单列，列入国家财政预算，由国务院拨发，由最高法院统一支配和管理。由此可见，人民法院实行垂直管理都是一级服从一级，最后全部统一服从中央。垂直管理是加强了党的领导，而不是脱离党的领导，更不是削弱党的领导。中央和最高人民法院掌握了法院的人事大权和经济命脉，人民法院就好像一棵根深叶茂的大树一样，任他东西南北风，咬定“公正”不放松，在民主与法律的百花园中，永远充满生机和活力。

（重庆市垫江县人民法院：朱向阳
e-mail:zhuxiangycq@sohu.com
邮编：408300）
参考书目:1.《邓小平文选》第二卷
2.《马格斯恩格斯全集》
3. 中国法制出版社《依法治国与司法改革》
4. 中共中央党校出版社：《法理学》
5.《法律图书馆》网www.law-lib.com



关于农村新增人口土地调整纠纷不属于行政案件的几点思考

[摘要] 对于农村新增人口土地承包调整纠纷，某些人民法院将此类纠纷案件作为行政案件审理，认为村委会是法律、法规授权的行政主体，新增人口要求分地，对村委会享有一种程序性诉权应予保护，笔者认为法院将此类纠纷纳入行政案件予以受理并判决属适用法律错误，不符合中央有关农村土地承包政策的要求。农村新增人口承包土地的权利，在土地发包时，应得到平等的土地分配，而在承包期内，则受到法律和政策上的限制。
关键词：新增人口 行政案件 大稳定 小调整 村民自治
增人不增地 减人不减地

对于农村新增人口土地承包调整纠纷，某些人民法院以村委会作为被告，新增人口作为原告，将此类纠纷案件作为行政案件审理，并判决村委会对新增人口要求承包地的事项，限期履行召集村民大会研究的程序性职责；并对新增人口因没有承包地由村委会承担相应的行政赔偿责任。判决认为，依据《土地管理法》第十条规定：“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。村委会是法律、法规授权的行政主体，新增人口要求分地，对村委会享有一种程序性诉权应予保护，村委会应当提交村民大会研究。根据法院的有关行政诉讼案件的情况统计，此类案件在全省乃至全国都有一定的普遍性。笔者认为法院将此类纠纷纳入行政案件予以受理并判决属适用法律错误，不符合中央有关农村土地承包政策的要求。
一、农村新增人口土地承包权利的法律保护
《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，是解决农村土地承包纠纷的根本依据。〈农村土地承包法〉第三条规定， 国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第四条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。家庭承包方式作为基本的承包方式，家庭是相对于村集体享有承包主体资格的承包方。家庭中的个人是农村集体经济组织成员，有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。这种权利不得剥夺和非法限制，但这种权利是通过所在户来行使的。而且，这种权利在土地发包时和土地承包期内，在法律和政策上的规定是不同的，在发包时，村集体经济组织成员都应纳入平均分配的方案，发包到户；而在承包期内，由于集体土地实行家庭联产承包的法律制度，也是一项长期不变的政策，发包方不得调整承包地，不能将原来的承包地打乱重新发包。对于新增人口的问题，依据中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知，承包土地是“大稳定、小调整”，前提是稳定。“大稳定、小调整”是指根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。〈农村土地承包法〉第二十八条规定，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。解决人地关系的矛盾，按“大稳定、小调整”的原则，只能在农户之间进行个别调整。目前已留有“机动地”的地方，必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5％的限额之内，并严格用于解决人地矛盾，超过的部分应按公平合理的原则分包到户。目前尚未留有“机动地”的地方，原则上都不应留“机动地”。对于土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。法院对于土地承包经营纠纷，依据最高法的相关司法解释，应当是作为民事案件予以受理。而对于新增人口要求承包地的问题，在符合政策条件的情况下，通过村民自治和相应的行政指导协调解决。
二、村委会在履行农村土地承包调整职能过程中，不具备行政主体资格，也不具备行政赔偿资格。
行政诉讼的被告应当具备行政主体资格，而村委会不是行政机关；对于村委会履行农村土地承包调整职能，也不属于法律、法规授权的行政主体。首先，村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，显然不属于行政机关。其次，村委会对集体土地的经营管理权不属于法律、法规授权组织的行政职权。《土地管理法》第十条规定：“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。村委会对于土地承包作为发包方，在统一发包时，应当保障全部的村集体成员依法享有承包权；而在承包期内，为了稳定土地承包关系，村委会则不能为了保障新增人口都及时得到承包土地，而频繁调整土地承包关系。只有在人地矛盾突出，并且有可供调整的土地，也只能依法进行个别调整。土地管理法第十四条第二款规定：“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。《村民委员会组织法》第十九条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（六）村民的承包经营方案”。综上，村民委员会、村内的农村集体经济组织、或者村民小组对集体土地的经营、管理是基于对土地的所有权，是村民自治范围内的一种公共事务的管理，是区别不同情况多方面的经营、管理；对于土地承包调整事项，村委会只有提交研究权和事务执行权。这种权利不是独立的行政主体所享有的国家行政职权，村委会对土地的管理代表的是村民自治原则范围内的村民会议的意志，法律、法规授权的组织是独立的行政主体，对于授权的事项，有独立的决定权，并能对外独立承担行政法律责任。而村委会对集体土地的承包调整事项没有独立的决定权，必须提交村民大会或者村民代表会议决定。
新增人口因没分到地要求村委会赔偿，法院对此适用行政赔偿判决也是错误的。村委会同样不具备行政赔偿主体资格，行政赔偿的款项也没有来源。显然也不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围。
三、村委会对需要进行“小调整”的土地承包事项提交村民大会研究，属于村委会的酌定事项，不同于行政主体必须作为的法定职责
法院不仅将农村土地承包调整纠纷作为行政案件受理，而且判决村委会在两个月内履行其法定职责。在出现人口增加要求村委会分地时，法院对此将村委会提交村民大会研究，视为行政主体必须作为的法定职责是错误的，这不符合法律、法规及中央政策的规定。
在国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》（１９９５年５月６日）中明确提出：原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。在实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系的长期稳定。山东省政府《关于稳定和完善农村集体土地经营制度的若干规定》第十条规定， 土地承包合同重新签订后，双方必须严格履行，不得因人口变化而增减土地，擅自变更承包合同。实行两田制的村，因承包方人口增减确需调整土地的，可采取增加口粮田、减少责任田或者减少口粮田、增加责任田即两田互补的办法解决。
从以上法律、法规及政策的规定来看，村委会只有在人地矛盾突出、群众意见大，并且村里有可供调整的土地的情况下才将土地承包调整事项提交村民大会或村民代表大会研究决定。《村民委员会组织法》规定：有权召集村民大会的主体有两个：其一是村委会，其二是十分之一以上的村民要求。不是某一户人口增加或者村里人口有所增加要求分地，村委会就有权直接给其分地，或者村委会就必须将该请求提交村民大会研究，村委会应当综合村里的情况，看是否符合“小调整”的条件，并且按照“小调整”的程序依法办理。这种“小调整”的条件，对于一个村里的人口和土地的实际情况来说，是非常复杂和不断变化的，仅在一个行政诉讼当中是难以查清的。由此可以看出，无论是村里的人口增减也好，还是某一户的人口增减也好，不能直接导致村委会就必须提交村民大会研究，这显然不同于行政主体依照法律规定的职责必须作为的法定情形。
四、农村土地承包是以户为单位承包，不是以个人为单位承包（不宜家庭承包的荒山、荒滩等土地承包除外）
法院的判决是以个人为诉讼主体的，这与我国宪法、法律规定的家庭承包经营制度不符。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。所以，户才是与村发生土地承包关系的主体，一个家庭中的新增人员在实体法上不具备承包土地合同的主体资格，当然也就不存在程序法上的诉权。新增人员的承包经营权应当通过所在户来主张，在承包期内，新增人员的承包经营权，根据政策规定，一般是通过家庭内部对原来所承包的土地重新分配自行解决。作为每个村民，虽然都享有的平等的承包经营权，但在承包期内，在目前法律制度和政策设定上，只能局限性、限制性的实现，这种限制性就是新增人员的权利行使，受到稳定土地承包关系整体利益的限制。
五、法院对此类案件作为行政案件予以审理的弊端：
新增人口能否从村里再分到相应的土地，必须依据相关的法律和中央有关土地承包的政策规定进行，农村人口的现实增减有多种情况，有新生、去世的，有结婚、上学、入伍的，有进城经商打工弃农的，所有这些因素都会引起人地矛盾纠纷，法院将村委会向村民大会提交研究事项的行为，视为行政主体必须作为的法定职责属适用法律错误，实际上是国家的审判权介入了村民自治的领域，如果村委会在执行国家法律、党的政策存在什么问题，应当由县级以上农业、林业等行政主管部门以及乡（镇）人民政府按照各自职责进行管理、指导、协调，对发生纠纷的按法定途径依法解决。法院用行政判决调整人地矛盾纠纷可能带来以下问题：其一判决事项和原告的诉讼请求不符，所要解决的纠纷事项并没有解决。如果原告申请法院强制执行该判决，法院难以强制村委会必须召开村民会议。即使村委会自动履行该判决，也可能村里没有可供调整承包的土地，这样也就没有提交村民大会研究的必要性，当然，也可能出现其他人也要求分地的情况。如果村委会违背民主议定的原则，强行给其分地，就可能损害其他村民的利益和集体的利益，带来其他难以预料控制的矛盾。这样的行政判决起不到解决问题的作用。其二、这样的行政判决带来的是法律效果与社会效果的双重混乱，并可能引发新的矛盾。从法律效果上，这样的判决由于适用法律错误，客观上带来法律效果的混乱。如果认为村里的新增人口要求村委会分地的要求，是一种应有法院主管保护的程序性诉权，并且对这种程序性诉权用行政法及行政诉讼法予以保护，不考虑户为单位进行土地承包的法律制度，不考虑该户目前到底有多少承包地，以及与该村人均承包地的具体情况，不考虑稳定农村土地承包关系为核心的原则，不考虑村民自治的法律制度，就判决要求村委会必须履行其法定职责，必须提交村委会讨论，至于村民大会是否决定给新增人口分地则在所不论；对此可想而知，这种判决是一个空判，难以执行，法院自身也难以执行结案。这必然有损法院裁判的法律权威。审判权介入到不该介入的领域，超出了法院的主管范围。只有统一正确的适用法律，执行政策规定，才能为农村的经济发展提供一个良好的法制环境。从社会效果上，这种判决同样会带来村委会工作管理的混乱，势必对稳定的土地承包关系形成冲击，其后果有可能激化其他矛盾。一个村的人口增减是经常变化的，如果其他新增人口纷纷效仿此道，向法院提起行政诉讼要求村委会分地，法院就判决要求村委会召开村民会议研究，将不利于稳定农村土地承包关系，不利于维护农村的社会稳定，有违服务大局的执法要求。

东营市人大内司委 商平度
0546-8331998
13562258351
参考书目：
1、中华人民共和国农村土地承包法
2、国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知（国办发明电〔2004〕21号）
3、中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知中办发〖1997〗16号
4、山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法
5、关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知 农经发[2003]8号
6、中华人民共和国土地管理法