对国税稽查部门预防职务犯罪工作的一点思考

陆贵成
2004-06-07


职务犯罪是指国家工作人员利用职务上的便利，滥用职权，不尽职责，破坏国家对职务活动的管理职能，致使国家和人民利益遭受重大损失，依照法律规定应受刑法处罚的行为。
国税稽查部门预防职务犯罪工作，一直是国税系统党风廉政建设工作的重中之重。国税稽查在整个国税征管流程中处于最后一道关口，其主要职能是打击和防范税收违法行为，堵塞税收流失的漏洞，促进依法纳税，维护国家正常的税收征管秩序。由于稽查工作处于偷骗税与反偷骗税办案的第一线，因此，稽查部门和广大稽查干部始终面临着腐蚀与反腐蚀的严峻考验。近年来，由于国税系统始终坚持一手抓税收，一手抓党风廉政建设和预防职务犯罪工作，既促进了税收工作的稳步发展，同时也教育和保护了广大税务干部。但是由于市场经济浪潮的冲击，少数税务干部违法违纪行为时有发生，有的甚至走上违法犯罪的道路，如河北省国税局原局长李真和副局长潘景山、江西省国税局原局长滕国荣、沈阳市国税局原局长赵士春、黑龙江省大庆市国税局原局长那凤岐等一批典型的职务犯罪案件相继被查处，涉案人数虽然不多，但给国家税收和税务机关及税务干部的形象造成了极大的损害，同时也毁了自己和家庭。为什么会有这么多党员领导干部特别是“一把手”堕入腐败的深渊？为何在同样的环境下，绝大多数国家工作人员能够保持人民公仆的本色和正气，而有的人却沦为人民的罪人？综合剖析其犯罪根源，笔者以为加强党风廉政建设和预防职务犯罪的关键在于如何创建一种让人不想腐败、不能腐败和不敢腐败的长效预防机制。
一、要创新教育学习方式，发挥思想政治工作优势，强化法制宣传教育，构筑起廉洁自律的思想道德防线，使人不想犯罪。剖析李真、潘景山等税务干部犯罪案件可以发现，他们虽然违法犯罪的时间不同、表现不同、情节不同，但有一点却是共同的，那就是他们的犯罪都是首先起源于思想上的堕落。在这些人的脑海里，什么共产主义理想信念，什么为人民服务，什么国家和人民的利益，早已忘的一干二净。他们为之追求的，是自己的升迁，自己的钱财，自己的后路，家人的享受和子女的“前程”。所以，他们的问题，看似经济问题，但实质是理想信念问题，是世界观、人生观、价值观这个人生“总开关”的问题。实践证明，作为人生的这个“总开关”一旦出了问题，人生则不可能不步入歧途。由此可见，如何抓好学习和教育是我们税务机关党的建设、机关建设和干部队伍建设的一个重要课题，同时也是税务系统的每一个党员干部、国家工作人员面临的终身任务。在纷繁复杂的大千世界中要始终保持人生的正确航向，只有自觉地用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想武装头脑，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，坚持学习、学习、再学习，不断更新观念、更新知识，把握科学的思维方式和方法论，才能明辨是非、抵卸诱惑、处事不乱。自觉坚持把聚财为国、执法为民作为税收工作的根本出发点和落脚点，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，推动税收事业健康发展。
二、要创新管理体制，构筑起科学规范的制度体系和现代化技术手段为保障的制度防线，使人不能犯罪。税务人员职务犯罪源于税收执法权和行政管理权，所以，预防此类犯罪，必须认真总结分析新形势下税收工作出现的新情况和新问题，针对“两权”运作过程中易发、多发职务犯罪的环节，从法律法规和制度建设着手，逐步健全和完善结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证税收稽查权力依法、规范、有序运作。剖析税务系统职务犯罪案例不难发现钻法律、法规和制度空子的固然有，但更多的情况还是有法不依、有章不循、有禁不止而导致犯罪的。制度建设重在创新、重在落实。这里有两方面问题值得反思，一方面是法规和制度本身是否与时俱进，有无漏洞、可操作性如何？应该肯定改革开放以来，就税收征管工作国家和税务机关颁布和出台了不少法规和制度，为推进依法治税，规范执法、严格执法和公正文明执法起到了重要的保证作用。但随着市场经济的不断发展变化，一些法规和制度的内容亦需作必要的修订和完善，以增强针对性和可操作性。另一方面，法规和制度究竟落实如何？笔者以为当前法规和制度建设中带普遍性的问题是重制定轻落实。为此，必须在税务系统强化依法行政，依法治税和有法必依、执法必严、违法必究的法制意识。当前要以学习贯彻《宪法》、《行政许可法》、《税收征管法》、《税务人员廉洁自律若干规定》等法律法规为契机，针对税收执法权和管理权运行中存在的问题，探索建立一个完善的、针对性和操作性强的反腐倡廉制度体系，并狠抓制度落实，真正实现执法有依据，操作有程序，过程有监控，责任有追究，推动税务稽查部门党风廉政建设和反腐败工作的制度化和法制化。此外，近年来一些地方积极探索运用信息化手段对“两权” 进行监督制约的尝试，取得了可喜的成果。如有的地方开发了税收质量管理系统、执法责任制考核系统、税务执法监察系统和行政管理等系统软件。这些技术一旦成熟，希望有关部门能及早在全系统推广。相信这一成果的推广和应用无疑对强化“两权”监督，使传统的“人盯人、人管人”转变为“机器管人”，并最终实现“人机结合”，从而使“两权监督”手段发生质的飞跃，真正实现税收执法权和管理权的规范运作，从源头上消除和遏制“权钱交易”、权力滥用和“不作为”等违法犯罪的发生。
三、强化监督制约和查办违法违纪案件的力度，构筑强大的监督制约和法纪威慑防线，使人不敢犯罪。税务系统违法违纪案件的事实证明，“两权” 监督制约不力，有法不依、执法不严、违法违纪不究，必然导致权力滥用诱发腐败。因此，抓住“两权”监督制约，加大查办税收执法和管理过程中滥用职权、以权谋私等违法违纪案件，惩治当事者，震慑其他人是税务稽查部门预防和治理职务犯罪的关键。在监督制约上，一是要注意总结创新。近年来，税务稽查部门认真总结“两权”监督制约的经验，建立了上级监督、同级监督、下级监督、社会和舆论监督相互配合的全方位监督体系和事前、事中、事后监督相结合的全过程监督机制，初步形成了一套“公开透明、信息共享、过程监控、责任追究”的监督制约体系，促进了廉政和效能建设。但如何解决好现行监督机制中的操作难和落实难等问题，诸如“上管下太远，同级管太软，下管上太难”等，要拿出切实可行的解决办法，务求实效。实践证明是行之有效的制度和做法必须坚持，不健全欠完善的应进一步总结完善，纯形式无效果的应即废止。二是党要管党。通过学习、贯彻《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，提高全体党员干部对党风廉政建设和预防职务犯罪重要性、必要性的认识，努力创建一种与人为善，敢管、愿管和服管的良好监督氛围。三是要以责任制为抓手。进一步完善税务稽查部门党风廉政建设责任制，层层签订党风廉政建设责任状，认真落实“一岗双责”；建立健全请示报告和巡查回访等制度，加大对一线执法人员的全程实时监管。四是要加大工作的透明度。大力推行政务公开，实行全方位的“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”，让权力始终置于群众和制度的监督制约之下。在查处违法违纪案件上，要执法必严、违法必究。实践证明，打击和预防职务犯罪是相辅相成、不可分割的有机整体，是辩证统一的关系。打击是手段，预防是目的。没有打击的预防，是软弱无力的预防；没有预防的打击，是漫无目的的打击。只打不防，就会出现打不胜打的局面；只防不打，则会出现防不胜防的情况。只有做到打击的同时抓预防，预防的同时抓打击，防中有打，打中有防，打防结合，“两手抓，两手都要硬”，才能有效遏制违法违纪和职务犯罪的蔓延。因此，对有令不行、有禁不止的害群之马，要发现一起查处一起，决不姑息迁就，以发挥法律的警戒和威慑作用。同时要抓好经常性的法制宣传教育和反面典型警示教育，让国家公职人员警钟长鸣，时刻牢记法不可违，罪不可犯。

作者单位:浙江省嵊州市人民检察院
电子邮箱:szyf@tom.com


广东省中山市人民政府


印发《中山市城市绿化管理规定》的通知


中府[2003]118号


火炬区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
现将《中山市城市绿化管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。

二ＯＯ三年八月二十日


中山市城市绿化管理规定



第一章 总 则

第一条 为发展城市绿化事业，保护和改善生态环境，美化生产、生活环境，根据《广东省城市绿化条例》和建设部《城市绿线管理办法》，结合我市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市城市规划区内的城市绿化规划、建设、保护和管理。
第三条 本规定所指城市绿地包括以下5类：
㈠公园绿地：指向公众开放，以休憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地，包括综合公园、社区公园、专类公园、带状公园、街旁绿地等；
㈡生产绿地：指为城市绿化提供苗木、花草、种子的苗圃、花圃、草圃等圃地；
㈢防护绿地：城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地。包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等；
㈣附属绿地：城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地。包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政设施用地和特殊用地中的绿地;
㈤其他绿地：对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地。包括风景名胜区、水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地、垃圾填埋场恢复绿地等。
第四条 市建设行政主管部门是我市城市绿化行政主管部门，负责我市城市绿化管理工作，并组织实施本规定；市建设行政主管部门所属中山市园林管理处具体负责城市绿化日常管理工作。
市规划、国土、城管、计划、公安、交通、电力、通信、环保和工商等行政管理部门，依照各自职责，协同市建设行政主管部门做好城市绿化管理工作。
在城市规划区内，有关法律、法规规定由市林业行政主管部门管理的绿化工作，依照有关法律、法规执行。
各镇人民政府（包括火炬开发区管委会，下同）依照本规定负责辖区内的城市绿化建设、保护和管理。
各区办事处依照本规定负责本辖区内由区自行投资建设的城市绿化的建设、保护和管理。
第五条 各镇人民政府、区办事处应安排一定资金用于城市绿化，提高公众的绿化和环境意识，组织全民义务植树活动。

第二章 规划和建设
第六条 城市绿化规划由市建设行政主管部门会同市规划行政主管部门编制，报市人民政府批准后，纳入城市总体规划。
城市绿化规划主要内容应当包括：绿化发展目标、各类绿地规模和布局、绿化用地定额指标和分期建设计划、植物种植规划。
各镇（含火炬开发区，下同）的城市绿化规划，由镇人民政府组织编制，报市建设行政主管部门批准后实施。
第七条 城市绿化规划应当坚持改善城市生态环境与丰富城市景观相结合的原则，利用、保护城市的自然和人文资源，合理设置公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地。
第八条 城市绿化规划建设指标应当达到如下标准：城市建成区绿地覆盖率不得低于50%，绿地率不得低于40%，人均公园绿地面积不得低于12平方米。
第九条 建设工程项目必须安排配套绿化用地，绿化用地面积占建设工程项目用地面积的比例，应当符合下列规定：
(一) 医院、休（疗）养院等医疗卫生单位不得低于40%；
(二) 高等院校不得低于40%，其他学校、机关团体等单位不得低于35%；
(三) 经环保部门鉴定属于有毒有害的重污染单位和危险品仓库，不得低于40%，并根据国家标准设置宽度不小于50米的防护林带；
(四) 宾馆、商业、商住、体育场（馆）等大型公共建筑设施，应当进行环境设计，建筑面积在20000平方米以上的，不得低于35%；建筑面积在20000平方米以下的，不得低于30%；
(五) 居住区不得低于30%，在旧城改造区的不得低于25%。其中人均公园绿地面积，居住区不得低于1.5平方米，居住小区不得低于1平方米，住宅组团不得低于0.5平方米；
(六) 工业企业、交通运输站场、仓库及其他建设工程项目，不得低于25%。
第十条 新建、改建的城市道路、铁路沿线两侧、江河两岸等绿地规划建设应当符合下列规定：
(一) 城市道路必须搞好绿化。其中市区主干道绿化带面积占道路总用地面积的比例不得低于25%；次干道绿化带面积所占比例不得低于20%；
(二) 城市快速路和城市立交桥控制范围内进行绿化，应当兼顾防护和景观；
(三) 城市江河两岸、铁路沿线两侧的防护绿化带宽度每侧不得小于30米；饮用水源地水体防护林带宽度不得小于200米；
(四) 高压输电线走廊下安全隔离绿化带宽度按照国家规定的行业标准建设。
第十一条 城市公园绿地、附属绿地的建设，应当以植物造景为主，适当配置园林建筑和园林小品。
城市公园建设用地指标，应当符合国家行业标准，公园绿化用地面积应当占总用地面积的70%以上，游览、休憩、服务性的用地面积不得超过总用地面积的5%。
附属绿地的绿化种植面积，不得低于其绿地总面积的75%。
第十二条 城市生产绿地应当适应城市园林绿化建设的需要，其用地面积不得低于城市建成区面积的2%。
第十三条 城市绿化的规划和设计，应当委托具有城市园林绿化规划和设计相应资质的单位承担。
第十四条 省人民政府确定的古典名园，其恢复、保护规划和工程设计，由市建设行政主管部门会同市规划行政主管部门审核，报省建设行政主管部门批准。
纳入文物保护范围的古典名园，其恢复、保护规划和工程设计按国家文物保护法律、法规规定审批。
第十五条 城市绿化规划、城市各类绿地的修建性详细规划，应当符合国家有关技术标准和规范，报市建设行政主管部门审核后实施。经批准的城市绿化规划和城市各类绿地的修建性详细规划，不得擅自变更，确需变更设计方案的，应当经原审批部门批准。
第十六条 市规划行政主管部门应当会同市建设行政主管部门依照规定的配套绿化标准审批建设工程项目。
第十七条 城市绿化建设按下列规定分工负责：
（一）市人民政府投资的公园绿地、防护绿地、附属绿地以及其他绿地，由市建设行政主管部门负责；
（二）单位附属绿地由该单位负责；
（三）居住绿地由开发建设单位负责；
（四）铁路、公路防护绿化和经营性园林、生产绿地由其经营单位负责。
市建设行政主管部门对各单位的绿化建设应当进行监督检查，并给予技术指导。
第十八条 城市绿化建设应当兼顾管线的安全使用和树木的正常生长，与地上地下各种管线及其他设施保持国家规范标准规定的安全间距。
第十九条 城市绿化工程的施工，应当由采取招标方式确定的具有相应城市园林绿化资质的施工单位承担。绿化工程竣工后，经综合验收合格，方可交付使用。
第二十条 改建、扩建工程项目的配套绿化用地达不到本规定第九条规定标准的，经市建设行政主管部门审核，报市人民政府批准，由建设单位承担补偿责任，按照所缺少的绿化用地面积交纳绿化补偿费。绿化补偿费由市建设行政主管部门确定，市财政部门统一收取，并按规划专项用于易地绿化建设。
第二十一条 城市新建、改建、扩建工程和开发住宅区项目的配套绿化建设资金，应在工程项目建设投资中统一安排，其比例应占工程项目土建投资的1%-5%。
第二十二条 建设工程项目的配套绿化工程，必须与主体工程同时设计、同时施工，并与建设工程同时验收交付使用。

第三章 保护和管理
第二十三条 城市绿地的保护和管理，按下列规定分工负责：
（一）市人民政府投资的城市公园绿地、防护绿地、附属绿地以及其他绿地，由市建设行政主管部门负责；
（二）单位附属绿地和单位自建的防护绿地由该单位负责；
（三）居住绿地，由物业所有权人出资，委托物业管理公司或专业城市绿化管养企业负责；
（四）生产绿地、经营性园林由其经营单位或个人负责；
（五）沿街的单位和个人有保护门前绿化的责任；
（六）铁路、公路沿线两侧、江河两岸、水库周围等城市绿地，由法律、法规规定的主管部门负责。
市建设行政主管部门应采取招标方式确定具有城市园林绿化资质的绿化管理企业，对市人民政府投资建设的城市绿地实施管理作业。
市建设行政主管部门对各管理责任单位和个人的绿地保护和管理工作进行检查、监督和指导。
第二十四条 任何单位和个人不得改变城市绿化规划用地的性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。
第二十五条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿地，已占用的必须限期归还，并恢复城市绿地的使用功能。
因公益性市政建设确需占用城市绿地的，必须征得市建设行政主管部门同意，按照规定程序进行审批，并由市规划行政主管部门按照调整城市规划的原则，调整补偿同等面积同等质量的绿地。
同一建设工程项目占用城市绿地500平方米以上7000平方米以下的，由市建设行政主管部门审核后报市人民政府审批；占用城市绿地7000平方米以上的按规定报上级有关部门审批。
因建设需要临时占用城市绿地的，必须按照规定报市建设行政主管部门同意后，按恢复绿地实际费用向市建设行政主管部门交纳恢复绿化补偿费，以及按占用时间交纳临时占用绿地费。占用期满后，由市建设行政主管部门组织恢复绿地。临时占用绿地造成相关设施破坏的，占用者应当承担赔偿责任。
第二十六条 任何单位和个人不得擅自在城市绿地内设置与绿化无关的设施。
城市公园绿地、居住区绿地、其他绿地内应当严格控制商业和服务经营设施，确需设点经营的，必须向绿地管理单位提出申请，经市建设行政主管部门审核后，由市规划行政主管部门批准，并向工商行政管理部门申请营业执照后，方可在指定地点从事经营活动。经营者还应按规定交纳临时占用绿地费和恢复绿化补偿费。
城市基础设施建设影响城市绿化的，建设单位必须在设计和施工前制定保护措施，报市建设行政主管部门批准后，方可进行施工。
单位和个人在城市干道绿化带开设机动车出入口的，必须经市建设行政主管部门同意后，方可向市规划行政主管部门申请审批，并需按占用城市绿地的面积向市建设行政主管部门交纳绿化补偿费。
第二十七条 任何单位和个人不得损坏城市树木花草和绿化设施。
同一建设工程项目因公益性市政建设需要，砍伐、迁移城市树木20株以下的，报市建设行政主管部门审批；砍伐、迁移胸径40厘米以上80厘米以下城市树木的，由市建设行政主管部门审核，报市人民政府审批；砍伐、迁移20株以上(含20株)或胸径80厘米以上城市树木的，按规定报上级有关部门审批。经批准砍伐、迁移城市树木的，由市建设行政主管部门组织施工，工程费用由申请单位负责，申请单位应按规定交纳恢复绿化补偿费。
报批文件的内容应当包括当地居民的意见和绿化专家评审论证的结论。
经批准砍伐或迁移城市树木，应当给树木权属单位或个人合理补偿。
经批准迁移绿化设施的，由市建设行政主管部门组织施工，工程费用由申请单位负责。
第二十八条 电力、市政、交通和通信等部门，因安全需要而修剪、迁移、砍伐城市树木的，应当按第二十七条的有关规定，报有关部门批准后，由其组织具有城市园林绿化资质的单位实施，所需费用由申请单位支付。有关法律、法规另有规定的，从其规定。
因紧急抢险救灾确需修剪、迁移或者砍伐城市树木的，有关单位经本单位领导同意可先行实施，并及时报告市建设行政主管部门和绿地管理单位，在险情排除后5个工作日内按照规定补办审批手续。
第二十九条 城市绿地管理单位应当建立健全管理制度，保持树木花草繁茂、园容整洁优美、设施安全完好，对影响交通、管线、房屋和人身安全的树木及时修剪、扶正，确需迁移、砍伐的，按照第二十八条第一款规定办理手续。
第三十条 城市树木所有权及其收益，按照下列规定确认：
（一）由政府投资或公民义务劳动在公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地和其他绿地内种植和管理的树木，属国家所有；
（二）经鉴定并由市人民政府公布的古树名木属国家所有，收益归其生存地的单位和个人所有；
（三）单位附属绿地和单位自建的防护绿地内的树木，属该单位所有；
（四）由集体或个人投资经营生产的绿地内的树木，属集体或个人所有；
（五）居住绿地内的树木，属土地使用权人所有；
（六）由个人投资在自住、自建庭院内种植的树木，属个人所有。
第三十一条 百年以上的树木、稀有珍贵树木、具有历史价值或者重要纪念意义的树木均属古树名木。
古树名木实行统一管理，分别养护。市建设行政主管部门应当对古树名木进行调查鉴定、建立档案、设置标志，划定保护范围，确定养护管理技术规范，加强管理。古树名木生存地所属单位和个人，是该古树名木的管理责任单位或责任人，必须按照有关技术规范进行养护管理。市建设行政主管部门负责监督和指导。
严禁砍伐、迁移或买卖古树名木，因公益性市政建设确需迁移古树名木的，经市建设行政主管部门现场勘察后，送省建设行政主管部门审核，报省人民政府批准。
第三十二条 在城市绿地内，禁止下列行为：
（一）倾倒、排放有毒有害物质，堆放、焚烧物料；
（二）在树木和公共设施上涂、写、刻、画和悬挂重物；
（三）攀、折、钉、栓树木，采摘花草，践踏地被，丢弃废弃物；
（四）损坏绿化的娱乐活动；
（五）以树承重、就树搭建；
（六）采石取土、建坟；
（七）拦河截溪、设置垃圾场、排放污水；
（八）其他破坏城市绿化及其设施的行为。
第三十三条 因交通事故等意外原因造成城市绿化损坏的，肇事者需向市建设行政主管部门交纳绿化赔偿费用后，有关部门才可给予办理结案手续。
第三十四条 市建设行政主管部门按照规定收取的绿化补偿费、恢复绿化补偿费、临时占用绿地费等费用，实行收支两条线，列入城市绿化专项资金，专款专用，由财政部门监督使用，其收取办法由市人民政府另行制定。

第四章 法律责任
第三十五条 有下列行为的，由市城市管理行政执法部门依照《广东省城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》的有关规定给予处罚：
（一）违反本规定第二十四条规定，擅自改变规划绿地性质的；
（二）违反本规定第二十五条规定，擅自占用城市绿地或超过占用期限的；
（三）违反本规定第二十六条第二款规定，擅自在城市绿地内开设经营服务点，或经批准在城市绿地内开设服务点不服从管理的；
（四）破坏树木支架、栏杆、花基、坐椅、庭园灯、建筑小品、水景设施和绿地供排水设施等绿化设施的；
（五）违反本规定第二十七条规定，擅自砍伐、迁移树木的；
（六）损害古树名木正常生长的；
（七）擅自砍伐、迁移古树名木，损害古树名木致死的；
（八）违反本规定第三十二条规定的。
第三十六条 有下列行为的，由市建设行政主管部门依照《广东省城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》等有关规定给予处罚：
（一）违反本规定第十三条、第十九条规定进行无证设计、施工，或不采用招标方式确定施工单位的；
（二）违反本规定第二十五条第四款规定，不缴纳恢复绿化补偿费、临时占用绿地费,损坏相关设施的；
（三）未经批准或未按照批准的绿化规划（设计）方案施工的；
（四）其他违反有关城市绿化管理规定的行为。
第三十七条 超越、滥用本规定的权限进行审批的，由其上一级行政主管部门责令撤销批准文件，对直接责任人给予行政处分。
第三十八条 市建设行政主管部门和绿化管理单位的工作人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；造成损失的，应予赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第三十九条 本规定自2003年10月1日起施行。《中山市中心城区园林绿化管理规定》（中府[1996]73 号）同时废止。

2003年08月20日