一、利害关系人的范围问题

　　最高人民法院关于贯彻执行《〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第25条规定：“申请宣告死亡的利害关系人的顺序是：（1）配偶；（2）父母、子女；（3）兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女；（4）其他有民事权利义务关系的人。申请撤销死亡宣告不受上列顺序限制。”依此规定，被宣告死亡人的利害关系人范围也就确定下来了。对配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女，学界都无异议；但对哪些人和组织可以视为其他有民事权利义务关系的人，学界对此有不同的认识。例如：失踪人失踪前所在单位能否认定为是失踪人的利害关系人。何谓失踪人之利害关系人，台湾学者胡长清认为：“利害关系人，指因失踪人之生死，而有法律上之利害关系者而言。举凡失踪人之配偶、继承人、法定代理人、财产管理人、债权人、受遗赠人及生命保险金受领人等皆属之。”（注释1）大陆学者尹田认为：“失踪人的利害关系人为与死亡宣告存有法律上之利害关系的人，包括失踪人的近亲属及受遗赠人、因失踪人之死亡而有权获得人寿保险金的受益人、不动产共有人以及失踪人的债权人、债务人等。但依日本有关判例，不包括需要以死亡宣告之结果为其他诉讼事件作证据之人。”（注释2）这两种观点均未谈及失踪人所在单位是否有权申请宣告失踪人死亡。对此也是众说纷纭，有学者认为，宣告死亡为民事制度，与下落不明人无民事权利关系而仅有劳动关系或行政关系的单位或个人，无权申请宣告下落不明人死亡，有关问题应依劳动法、行政法的规定解决。（注释3）也有学者认为：“其他有民事权利关系的人也仅指自然人，而不包括法人。”（注释4）相反的观点认为，其他有民事权利关系的人主要包括下落不明人的债权人和所在基层组织或单位等。之所以说失踪人所在基层组织或单位是利害关系人，是因为它们与下落不明人之间存在管理关系、工作关系等，与民事权利义务关系具有密切关系，也应属于广义上的民事法律关系。（注释5）而我国的司法实践中，实际上否认了失踪人所在单位是失踪人的利害关系人的观点。

　　1986年2月18日，《最高人民法院关于失踪人的工作单位能否向人民法院申请宣告失踪人死亡的批复》中指出：“……《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第一百三十三条所指的利害关系人，必须是与被申请宣告死亡的人存在一定的人身关系或者民事权利义务关系的人。宣恩县人大常委会为解决减员增补以及停发失踪人聂××的工资等问题，不宜作为利害关系人向人民法院申请宣告失踪人死亡，应按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及我国劳动制度的有关规定处理。”依据批复，失踪人失踪前所在单位不能认定为是失踪人的利害关系人。按照劳动部制定，于1996年10月1日起试行的《企业职工工伤保险试行办法》第十二条规定：“职工因公外出期间或者在抢险救灾中失踪的，其亲属或者企业应当向企业所在地公安部门、劳动行政部门报告。劳动行政部门应当根据人民法院宣告死亡的结论认定因工死亡。”第二十九条规定：“职工因公外出期间因意外事故失踪的，从事故发生的下个月起三个月内，本人工资照发，从第四个月起停发工资，对失踪职工的供养亲属按月发给供养亲属抚恤金。生活有困难的，可以预支一次性工亡补助金的百分之五十。人民法院宣告死亡的，发给丧葬补助金和其余待遇。当失踪人重新出现并经法院撤销死亡结论的，已领取的工伤待遇应当退回。”《中华人民共和国人事部关于退休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》也指出：“……对于退休干部失踪后的有关待遇问题，可根据《中共中央组织部老干部局关于离休干部失踪后待遇如何处理问题的复函》（老干办字〔1992〕第27号）精神，参照原劳动部办公厅《关于退休职工下落不明期间待遇问题的批复》（劳办险字〔1990〕1号）及《关于退休职工下落不明期间应从何时停发退休待遇问题的复函》（劳办发〔1993〕162号）意见处理，即：退休人员失踪，下落不明在６个月以内的，其退休费可照发；超过6个月的，从第7个月起暂时停止享受退休待遇。宣告死亡的，其抚恤金发放标准以停止享受退休待遇时的退休费为基数。”因此，笔者也认为既然相关劳动人事法规也有相应的规定，也就没有必要支持失踪人生前所在单位成为宣告死亡的申请人之一。为防止出现没有失踪人的利害关系人申请宣告失踪人死亡的情况，学者建议仿效日本和法国立法例在《民法通则》对宣告死亡原有规定的基础增加“没有利害关系人或者虽有利害关系人但不提出申请的，由检察官向人民法院申请宣告他（失踪人）为死亡人”。（注释6）
　　二、申请人的顺序问题

　　对此问题学界历来有顺序说和无顺序说两种主张。另有学者提出了不同于上述两种主张的新学说：宣告失踪与宣告死亡制度的最大区别，在于宣告失踪制度仅仅带来了失踪人财产管理上的变化，而宣告死亡制度则不仅带来了财产关系的变化，更使特定利害关系人的人身关系发生了变化。前列得以申请宣告死亡的利害关系人中，因被申请人的死亡宣告引起人身关系变化的，主要是被申请人的配偶。根据最高法院的司法解释，被宣告死亡的人与配偶的婚姻关系，自死亡宣告之日起消亡。死亡宣告被人民法院撤销，如果其配偶尚未再婚的，夫妻关系从撤销死亡宣告之日起自行恢复；如果其配偶再婚后又离婚或者再婚后配偶又死亡的，则不得认定夫妻关系自行恢复。以这些规定为前提，不赋予被申请人的配偶以优先序位，就意味着可以由其他人决定被申请人与其配偶之间的夫妻关系的存续，这是明显不妥当的。因此，配偶应有优先序位。至于配偶出于不正当目的的不申请宣告死亡的，构成优先序位的滥用，可由其他利害关系人在举证证明这一情形的前提下，请求人民法院剥夺其优先序位。至于配偶之外的其他人，可以不规定先后顺序。因此一概没有顺序限制，也难谓妥当。（注释7）

　　笔者在此也有一个方案：保留最高法院对顺序的规定，但应规定顺序在后的利害关系人可以以顺序在前的利害关系人由于不正当目的不申请宣告死亡为由，要求法院剥夺顺序在前人的优先序位。但是实际上，这种方案是把问题复杂化了。第一，依最高法院司法解释的规定利害关系人行使申请权的顺序，有优先性和排他性的特点，似乎失踪人的配偶是其中最大的利害关系人，但对此规定的合理性在学界中有很大的疑问。因此以此为分析，理由很难立足。第二，申请人与失踪人的利害关系孰轻孰重在理论上和实践中都很难区分，说利害关系有轻重之分也只是理论上的模糊认识，无法具体区分。第三，如果说，失踪人的配偶只是因为感情问题，一直未申请宣告失踪人死亡，是否应归为是“不正当目的”是存有疑问的。对此，法律又必须对哪些行为构成“不正当目的”另行规定，无疑是把问题复杂化了。因此笔者认为，顺序说未免太过绝对，不利于保护顺序在后的利害关系人的利益，有违“禁止权利滥用”的民法基本原则。无顺序说的观点应该比较合理，利于兼顾各方利害关系人的利益。（如转载敬请注明作者）

　　北安市人民法院--宫晓辉

水利部


珠江河口管理办法


颁布日期：1999.09.24


第一章 总 则
第一条 为加强珠江河口及其整治开发活动的管理，保障珠江河口地区的防洪安全，发挥河口综合功能，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》制定本办法。
第二条 本办法适用于珠江河口的八大口门区及河口延伸区。
八大口门区：自虎门黄埔(东江北干流大盛、南支流泅盛、北江干流沙湾水道三沙口水位站)：、蕉门南沙、洪奇门万顷沙西、横门横门水位站、磨刀门灯笼山、鸡啼门黄金、虎跳门西炮台、崖门黄冲水位站以下至伶仔洋赤湾半岛、内伶仔、横琴、三灶、高栏、荷苞、大襟岛、赤溪半岛间的连线之间的河道、水域及岸线。
河口延伸区：自上述赤湾、赤溪半岛连线以下，与从深圳河口起沿广东省与香港特别行政区水域分界线至南面海域段18号点(北纬22。08’54．5”，东经114。14’09．6”)和由18号点与外伶仔岛、横岗岛、万山岛、小襟岛南面外沿、赤溪半岛鹅头颈的连线之间的水域及岸线。
香港特别行政区管辖的珠江河口水域以及珠江河口澳门附近水域不属本办法管理范围。
第三条 凡在珠江河口管理范围内进行整治开发及管理活动都必须遵守本办法。
珠江河口管理范围依照《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》界定。
第四条 珠江河口的整治开发，必须遵循有利于泄洪、维护潮汐吞吐、便利航运、保护水产、改善生态环境的原则，统一规划，加强监督瞥理，保障珠江河口各水系延伸、发育过程中入海尾闾畅通。
第五条 珠江河口整治开发实行水行政统一管理和分级管理相结合的管理体制。
珠江河口整治开发活动由水利部珠江水利委员会(以下简称珠江水利委员会)和广东省人民政府水行政主管部门按照本办法划定的权限实施监督管理。

第二章 河口整治规划
第六条 珠江河口整治规划是珠江河口整治开发的总体部署，是珠江河口整治开发活动和管理的基本依据。
珠江河口整治规划由水利部会同国务院有关部门和广东省人民政府制定。河口整治规划如需变动，需经原批准机关核准。
珠江河口整治规划治导线是珠江河口整治与开发工程建设的外缘控制线，未经充分科学论证并取得规划治导线原批准机关的同意，任何工程建设都不得外伸。
第七条 珠江河口管理范围内的水利规划和岸线利用、航道整治、供水、水产养殖等专业规划，应与珠江河口整治规划相衔接。上述规划在报批前，应征求广东省人民政府水行政主管部门的意见，并报珠江水利委员会审查并出具书面意见。
第八条 在珠江河口管理范围内开发利用滩涂，必须符合流域防洪要求，按照开发服从整治、整治与开发相结合的原则，进行科学论证，统一规划，明确开发·程序。滩涂开发利用规划在报请广东省人民政府批准前，应经广东省人民政府水行政主管部门初审后，由珠江水利委员会审查并出具书面意见。
第九条 在珠江河口管理范围内规划滩涂开发利用、河道整治、航道整治、桥梁、港口、码头等建设项目时，规划建设单位在向主管部门报送项目建议书前，工程规划方案应经广东省人民政府水行政主管部门初审后报珠江水利委员会就其是否符合河口整治规划的总体安排、是否超出规划治导线、是否符合防洪和河口水质要求等进行审查，并取得珠江水利委员会出具的《规划意见书》，其中特大型项目应报经水利部核准。
《规划意见书》是规划建设项目审批的依据。规划建设单位在报送项目建议书时，应当附具《规划意见书》。
第十条 前条规划建设单位在申请工程规划方案审查时，应提供以下文件：
(一)工程规划方案审查申请书；
(二)规划建设项目建设依据；
(三)规划建设项目对珠江河口泄洪、纳潮、河势稳定、堤防安全、水质可能产生的影响及拟采取的补救措施；
(四)广东省人民政府环保、海洋、国土等行政主管部门的审查意见；
(五)其他说明材料。
第十一条 广东省人民政府水行政主管部门和珠江水利委员会受理规划建设单位提交的工程规划方案审查申请后，应当及时组织进行审查。同意工程规划方案的，应自受理申请30日内出具《规划意见书》。不同意工程规划方案或要求就有关问题进一步修改补充后再行审查的，应当在批复中说明理由和依据。

第三章 河口管理范围内建设项目管理
第十二条 在珠江河口管理范围内建设防洪工程和其他水工程、滩涂开发利用工程以及跨河、穿河、穿堤、临河的轿梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，必须依照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》以及国家计委、水利部联合颁布的《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》，将其工程建设方案报水行政主管部门审查同意，并取得《防洪规划同意书》或《河道管理范围内建设项目审查同意书》(以下简称审查同意文书)。
前款大中型建设项目，经广东省人民政府水行政主管部门初审后，由珠江水利委员会审查同意。其他建设项目，由广东省人民政府水行政主管部门审查同意。
第十三条 建设单位提出工程建设方案审查申请时，应提供以下文件：
(一)工程建设方案审查申请书；
(二)工程建设方案；
(三)工程建设使用水域、滩涂、岸线的情况及防御洪涝标准与措施；
(四)工程建设可能对河口泄洪、纳潮、排涝、河势稳定、堤防安全、水质产生影响的论证材料及拟采取的补救措施；
(五)本办法第九条规定的项目，应附具《规划意见书》；
(六)其他说明材料。
第十四条 水行政主管部门审查工程建设方案的主要内容为：
(一)是否符合防洪规划、河口整治规划，是否超出河口整治规划治导线；
(二)是否妨碍河口泄洪、纳潮；
(三)对河口河势稳定、水流形态、水质、冲淤变‘化有无不利影响，拟采取的补救措施是否适当；
(四)对堤防、护岸和其他水利工程安全的影响及拟采取的补救措施；
(五)是否妨碍防汛抢险；
(六)建设项目防御洪涝的设防标准与措施是否符合要求；
(七)是否影响第三人的合法水事权益；
(八)是否符合其他有关规定和协议。
第十五条 水行政主管部门应自受理建设单位申请之日起60日内进行审查，同意兴建的，出具审查同意文书。不同意建设或要求就有关问题进一步修改补充后再行审查的，应当在批复中说明理由和依据。
建设单位在向计划主管部门报送建设项目可行性研究报告时，应当附具水行政主管部门出具的审查同意文书，否则计划主管部门不予审批。
第十六条 计划主管部门在审批建设项目时，如对建设项目的性质、规模、地点作较大变动，应事先征得有关水行政主管部门的同意。建设单位应重新办理审查同意文书。
第十七条 在珠江河口管理范围内修建各类临时建筑物，应经广东省县级以上人民政府水行政主管部门批准，具体权限由广东省人民政府水行政主管部门划定。
第十八条 建设项目经批准后，建设单位必须将批准文件和施工安排送出具审查同意文书的水行政主管部门审查批准后，方可办理开工手续。施工安排应包括占用水域、滩涂、岸线情况或跨越河道、穿越河床的位置和界限以及施工期间防汛措施。安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。
第十九条 建设项目施工期间，水行政主管部门应对其是否符合审查同意文书的要求进行检查，被检查单位应当如实提供有关情况和资料。
建设项目竣工后，应经原出具审查同意文书的水行政主管部门检验合格后方可启用。建设单位应在竣工验收后6个月内报送有关竣工资料。

第四章 河道防护
第二十条 禁止在珠江河口管理范围内建设妨碍泄洪、纳潮的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害堤防安全和其他妨碍河口泄洪、纳潮的活动。
禁止超出整治规划治导线在主泄洪、纳潮区内种植阻碍泄洪、纳潮的林木和高秆作物。
第二十一条 在珠江河口管理范围内建设各类工程、开辟高速航线、从事水产养殖等，对防洪排涝、河势稳定、堤防、护岸等水利工程带来不利影响的，由业主采取补救措施，并承担相应的补偿责任。
第二十二条 对珠江河口管理范围内阻碍泄洪、纳潮的各类障碍物，由广东省人民政府水行政主管部门会同珠江水利委员会鉴定确认，制定拆除或改建计划，依照《中华人民共和国防洪法》的规定处置。
第二十三条 广东省人民政府水行政主管部门应当会同珠江水利委员会根据珠江河口整治规划的总体安排，划定珠江河口管理范围内河道砂石的可采区、禁采区。
采砂活动必须遵循分期、分步骤和适时、适度开采的原则，经水行政主管部门批准后方可进行。批准权限由广东省人民政府水行政主管部门规定。
第二十四条 对违反本办法规定的单位和个人，由珠江水利委员会和广东省县级以上人民政府水行政主管部门依照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》的规定采取行政措施，并给予处罚。

第五章　附 则
第二十五条 本办法由水利部负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起施行。