广东省深圳市人民政府


深圳市行政机关规范性文件管理规定
深圳市人民政府

（2000年10月20日深圳市人民政府令第94号发布）
第一章 总则
第一条 为加强深圳市人民政府（以下简称市政府）及其工作部门、各区人民政府（以下简称区政府）规范性文件的管理，规范行政机关规范性文件的制定、审查和发布，促进依法行政，根据国家有关法律规定，结合深圳市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称规范性文件是指市政府及其工作部门、各区政府根据法律、法规、规章和上级行政机关的命令、决定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，具有普遍约束力，且生效时间超过六个月的文件。
市政府工作部门和区政府制定的内部事务管理制度、向上级行政机关的请示和报告、对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力，或者虽具有普遍约束力但生效时间不超过六个月的文件，不适用本规定。
第三条 本规定所称“市政府工作部门”包括下列机构：
（一）市政府组成部门；
（二）市政府办事机构和直属机构；
（三）法律、法规或者规章授权制定规范性文件的其他市政府工作机构。
市政府为完成某个专项任务而设立的临时机构、归口市政府职能部门管理的办事机构、前款各单位内设机构，不得以本机构的名义对外发布规范性文件。
第四条 规范性文件的名称可以使用“规定”、“决定”、“办法”、“通知”、“公告”和“通告”。
第五条 市政府工作部门制定、修改或者废止规范性文件，应当在发布之前报市政府审查。
区政府制定、修改或者废止规范性文件，应当在发布之后报市政府备案。
市政府法制部门（以下简称市法制部门）具体负责规范性文件的法律和文字技术审查工作。
第六条 市政府工作部门和区政府的规范性文件必须符合下列要求：
（一）为执行法律、法规、规章和国家政策，履行法定职责所必需；
（二）有法律、法规、规章或者上级行政机关的明确授权；
（三）内容符合法律、法规、规章和国家政策；
（四）不简单重复法律、法规、规章、国家政策的规定和上级行政机关的命令、决定；
（五）与其他行政主管机关的管理职能不相冲突；
（六）语言准确、简明和通俗，符合国家行政机关公文行文格式。
推行改革措施的规范性文件，必须经市政府批准。
第七条 市政府工作部门和区政府制定、修改规范性文件不得设定下列事项：
（一）设立或者变更、撤销审批事项；
（二）设立或者变更、撤销行政事业性收费和经营服务性收费项目（但物价主管部门依法履行价格管理职能的除外）；
（三）设立或者变更、撤销行政处罚和行政强制措施；
（四）限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益；
（五）在法律规定之外设定强制检测、申报制度，限定他人购买其指定商品以及限制或者变相限制外地商品和外地企业进入本地市场；
（六）其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
第八条 市政府工作部门制定、修改或者废止规范性文件必须在《深圳市人民政府公报》上统一发布。
区政府制定、修改或者废止规范性文件在本区政府公报上发布。
第九条 因发生紧急情况需要制定、修改或者废止规范性文件的，可以按照本规定中有关特别程序进行。但通过特别程序制定的规范性文件生效期不得超过六个月。期满后需要继续执行的，必须在其效力终止之前按照本规定规定的正常程序征求意见、报送审查、备案和发布。
本规定所称的紧急情况是指：
（一）发生自然灾害、流行性疾病或者其他意外变故，危及较大范围公共安全的；
（二）执行上级行政机关的紧急命令和决定。

第二章 文件制定
第十条 市政府工作部门和区政府制定、修改、废止的规范性文件与市民切身利益关系密切和对本地区、本行业建设发展有重大影响的，应当于报送市法制部门审查之前，通过适当的方式公开征求有关单位和个人的意见和建议。
征求意见时应当公布拟制定、修改、废止的规范性文件草案或其主要内容，以及征求意见的方式、截止时间。
法律、法规、规章规定应当在文件制定之前举行听证会的，市政府工作部门和区政府应当在正式通过之前依法举行听证会。
有确定管理相对人的，必要时，文件制定机关应当征求大多数相对人的意见。
第十一条 制定、修改、废止的规范性文件涉及到新技术、新材料、新工艺、新方法的运用，或者对城市生态和环境保护有重大影响的，制定、修改、废止规范性文件的机关还应当事先征求本地区或者国家有关专业机构、专家的意见。
第十二条 市政府工作部门和区政府制定、修改、废止规范性文件时，应当就文件内容的科学性、可行性进行论证，并对可能产生的消极影响制定预防和补救措施。
第十三条 任何单位和个人均可以向制定、修改、废止规范性文件的机关提出书面或者口头意见和建议。
第十四条 对于有关单位和个人提出的意见和建议，制定、修改、废止规范性文件的市政府工作部门和区政府，应当进行认真研究。未予采纳的，应当向建议人予以说明。
第十五条 因发生紧急情况需要制定、修改、废止规范性文件而不能按照本规定公开征求意见的，可不经过征求意见的程序，但必须对已经反映出来的公众意见和可能出现的主要问题作出说明。
第十六条 以市政府或者市政府办公厅名义制定规范性文件时，负责起草的单位应当在形成草案之前依照本章规定征求意见和进行论证，形成草案后提交市政府审定。

第三章 文件审查
第十七条 制定、修改、废止规范性文件的市政府工作部门，应当在规范性文件或者废止规范性文件的决定拟生效日期25个工作日前，将规范性文件提请市法制部门进行法律和技术审查。
第十八条 制定、修改、废止规范性文件由制定机关负责报送审查。两个或两个以上的机关联合制定的，由主办机关负责报送或联合报送。
第十九条 制定、修改规范性文件的市政府工作部门应当向市法制部门报送下列材料：
（一）部门行政首长签署的提请审查的公函；
（二）规范性文件正式文本；
（三）规范性文件的说明；
（四）制定、修改规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定；
（五）制定、修改规范性文件所依据的其他有关资料。
与其他行政机关管理职责相关联的，还应当提交与其他行政机关协商情况的说明。
第二十条 废止规范性文件的市政府工作部门应当向市法制部门提交下列材料：
（一）部门行政首长签署的提请审查的公函；
（二）废止该规范性文件决定的正式文本；
（三）废止该规范性文件的说明；
（四）废止该规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定；
（五）废止该规范性文件所依据的其他有关资料。
第二十一条 市法制部门应当就下列事项对提请审查的规范性文件或者废止规范性文件的决定予以审查：
（一）规范性文件或者废止规范性文件的决定内容是否符合本规定第六条、第七条之规定；
（二）是否依本规定公开征求意见和进行论证；
（三）因情况紧急来不及征求意见的，其情况是否确实紧急。
符合前款规定的，市法制部门应当在10个工作日内作出审查意见，并通知提请审查的机关。提请审查的机关应当将该规范性文件提请市政府办公厅在《深圳市人民政府公报》上予以发布。
基本符合第一款规定但需要进行修改的，市法制部门应当在10个工作日内将修改意见送提请审查的机关。提请审查的机关将修改后的规范性文件以及相关资料再次提请市法制部门审查时，市法制部门应当在5个工作日内提出复查意见。
因发生紧急情况需要制定、修改、废止规范性文件时，市法制部门应当在5个工作日内提出审查意见。
第二十二条 报送审查的规范性文件和废止规范性文件的决定有下列情形之一的，市法制部门应在10个工作日内提出审查意见，退回报送机关：
（一）报送的材料不足以说明制定、修改、废止该规范性文件的必要性的；
（二）没有充分的法律依据说明该机关有权制定、修改或者废止该文件的；
（三）文件内容违背法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关以及市政府的命令和决定的；
（四）没有依照本规定公开征求意见和进行论证的；
（五）文件的文字技术有重大错误或者有重大缺陷以至妨碍对文件的准确理解的。
第二十三条 市政府工作部门将规范性文件或者废止规范性文件的决定报送审查时，因材料不齐备而影响审查工作正常进行的，市法制部门应当即时退回报送机关，并以书面方式指明缺少哪些材料。
第二十四条 提请审查的机关以及其他相关部门对市法制部门提出的审查意见有异议的，可以自接到市法制部门的书面通知之日起10个工作日内向市政府提出申诉，并将此申诉报告同时抄送市法制部门。市法制部门应当根据市政府的要求向市政府提交书面说明。
第二十五条 市法制部门在审查规范性文件时，可以征求有关单位的意见，有关单位应当及时回复意见。

第四章 文件发布
第二十六条 对审查合格的规范性文件或者废止规范性文件的决定，由市政府办公厅在10个工作日内将该文件或者决定在《深圳市人民政府公报》上发布。
市政府办公厅认为提请发布的规范性文件内容不适当，或者不符合公文格式要求的，可以要求提请发布的机关和市法制部门予以说明。
经市法制部门审查合格的规范性文件，制定机关在提请市政府办公厅发布时，应同时提交下列材料：
（一）提请发布的公函；
（二）市法制部门的审查意见；
（三）规范性文件格式文本。
第二十七条 市法制部门未在规定的时间内提出审查意见的，提请审查的市政府工作部门可以将其制定的规范性文件或者废止规范性文件的决定直接提请市政府办公厅予以发布。市政府办公厅在发布之前应当要求市法制部门作出说明。
第二十八条 规范性文件或者废止规范性文件的决定应当规定生效日期。该日期应当是在发布之日起5个工作日之后。
规范性文件或者废止规范性文件的决定如果需要在发布之日起即行生效的，应当在提请市法制部门审查时特别予以说明。
第二十九条 规范性文件在《深圳市人民政府公报》上发布之后，市政府工作部门可以以其他方式公布该规范性文件或者废止规范性文件的决定。
第三十条 凡未经过市法制部门审查和在《深圳市人民政府公报》发布、由市政府各工作部门自行印发的规范性文件或者撤销规范性文件的决定一律无效，执行机关不得执行。
第三十一条 市法制部门发现未按本规定程序发布的规范性文件或者废止规范性文件的决定，应当立即通知发布机关收回已经印发的文件和决定，并提请市政府在《深圳市人民政府公报》上公告撤销该文件或决定。

第五章 区政府规范性文件备案
第三十二条 区政府制定、修改的规范性文件或者废止规范性文件的决定，应当在正式发布后30日内将下列材料送市法制部门备案：
（一）提请备案的公函；
（二）规范性文件或者废止规范性文件的决定的正式文本；
（三）制定、修改或者废止规范性文件的说明；
（四）制定、修改或者废止规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定；
（五）制定、修改或者废止规范性文件所依据的其他有关资料。
市法制部门受理区政府报送备案的规范性文件时，应当出具回执。
第三十三条 市法制部门应当对报送备案的区政府规范性文件或者废止规范性文件的决定进行法律和文字技术审查。
第三十四条 市法制部门发现报送备案的区政府规范性文件违反本规定的，分别按下列规定处理：
（一）内容不符合本规定第六条第一款第（一）项至第（五）项、第七条规定的，建议发布机关予以撤销或者提请市政府予以撤销；
（二）文字技术有重大错误或者有重要缺陷妨碍对文件的正确理解的，建议制定机关予以修改。
第三十五条 区政府规范性文件或者废止规范性文件的决定未按本规定报送备案的，由市法制部门责令改正；未备案的规范性文件内容不符合本规定第六条第（一）项至第（五）项、第七条规定的，由市法制部门提请市政府予以撤销。

第六章 其他规定
第三十六条 以市政府或者市政府办公厅名义制定的规范性文件，在呈报市政府领导签发之前，由市政府办公厅交市法制部门按本规定进行研究并提出意见。
第三十七条 市、区政府及其工作部门在行政复议和行政诉讼活动中向复议机关或者人民法院提供有关规范性文件依据时，应当提交政府公报刊登的标准文本。
第三十八条 有下列情形之一时，市政府及其工作部门、区政府应当及时清理本机关制定的规范性文件：
（一）法律、法规、规章、上级行政机关的命令和决定以及本机关制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；
（二）规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要，或者与国家现行政策相抵触；
（三）规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。
市政府工作部门和区政府应当及时向市法制部门报告清理情况。
市政府规范性文件由市法制部门组织清理，并向市政府报告。
第三十九条 已经生效的规范性文件有下列情形之一时，市法制部门应当建议发布机关予以修改或者废止，或者直接提请市政府予以撤销：
（一）文件内容不符合本规定第六条、第七条规定的；
（二）违反本规定有关征求意见的程序规定，没有充分听取当事人和公众意见的；
（三）发布前报送审查、并作为文件制定依据的材料严重失实的；
（四）有其他违反法律、法规和本规定行为的。
第四十条 市政府工作部门和区政府应当将执行本规定纳入本单位依法行政责任制工作目标。违反本规定情节严重，或者由于执行无效的规范性文件，损害自然人、法人和其他组织合法权益的，应当依法追究执行单位负责人以及执行人的法律责任。
第四十一条 市法制部门因审查工作失误致使经其审查通过的规范性文件的内容与本规定第六条、第七条规定相违背的，应当追究其主要负责人以及直接责任人的责任。
第四十二条 市政府工作部门和区政府制定、修改或者废止规范性文件时，应当指定专人制作专门档案。
档案制作人员应当将在文件起草、征求意见、文件审查、发布实施过程中形成和收到的书面材料以及其他有关资料，进行分类整理，及时归档。
市政府档案主管机关负责对规范性文件档案制作、管理进行监督和指导。

第七章 附则
第四十三条 本规定自二○○一年一月一日起施行。市政府一九九二年十二月五日发布的《深圳市规范性文件备案规定》同时废止。



2000年10月20日
情理之中，意料之内,

—— 对 李 慧 娟 现 象 的 思 考

资兴市政府法制办 郭 昌 明


近来全国部分媒体报道了洛阳市中级法院一起种子纠纷案。在这起普通的民事纠纷案背后隐藏着不“寻常”，引发不“寻常”的是洛阳市中级法院对该其种子纠纷一审判决中书（[2003]洛民初字第26号,以下简称该民事判决书）中的一句话。这句话就是“……《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省种子条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条自然无效……”，正是这句话，该案不仅遭到了河南省人大的质疑，而且主审该案的女法官法学硕士李慧娟面临撤销审判长和调离审判岗位的处分。社会各界对此也褒贬不一，从而引发了法学界对国内法律冲突适用的再思考。这我们称之为“李慧娟现象”
2003年11月26日，《法制日报》刊登了一篇题为《种子官司的意外绽放》的文章报道此事。该文指出“……这起种子官司，给了人们丰富的讨论空间，从下位法和上位法冲突到司法审查，到法制的统一性……，这起种子官司‘绽放’太多的意外。”对此，笔者认为，该起种子官司绽放太多的“意外”均在情理之中、意料之内。
一 该民事判决书，确有错误
法院作为审判机关，其审判工作的实质，就是一个法律适用过程，即在现行有效法律框架内，将法律意图最大限度的贯彻落实。其特征有三：一是法院的审判工作是一个法律适用程序；二是法院审判工作的准绳是现行有效的法律框架内的法律；三是法院审判工作不能改变法律意图。就这起种子官司而言，洛阳市中级法院错误有三：
1、 审判工作越权
法院的审判工作是一个适用法律的程序，也就是说法院工作的职责是在程序上保障法律意图的贯彻落实，而非在实体上对法律意图的进行裁判。如果法院对法律意图进行评判的话，则法院审判工作有越权之嫌。
就本案而言，洛阳市中级法院就案件所涉《种子法》和《河南省农作物种子管理条例》（以下简称《种子条例》）的适用上，只能依法作出适用选择，而不能该民事判决书中作出实体裁判：“……《河南省种子条例》……与《种子法》向冲突的条自然无效……”。这样的裁判无疑是以判决书的形式在实体上向社会宣告——《种子条例》的相关法律条款无效。这显然是一种越权行为。严重背离了法院审判工作的职责。
2、 法理司法化
法理与法律是两个不同概念。法理是不具有法律约束力，法律具有法律约束力。也正因为如此我国《民事诉讼法》第七条才明确规定：“人民法院审理民事案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。”也就是说法院的审判工作必须限定在现行有效法律框架内，法理不得作为民事案件审理的依据，不得司法化。
从该民事判决书中我们不难发现，洛阳市中级法院裁判《种子条例》相关条款自然失效的理由是“作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突”。这一理由显然是是法理中的国内法律冲突的适用理论，而不是法律规定。因此洛阳市中级法院的这一裁判行为明显违反了《民事诉讼法》第七条规定，是“法理司法化”。
3、 推不出
《立法法》在第五章适用和备案中，第七十八条规定“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第七十九条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。第八十条规定“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”这一系列的法律的适用条款，仅仅只说明——在国内法律冲突的适用上，上位法的效力高于下位法，优先适用。我们无法从中推出——与上位法相冲突的下位法就得失效，这一判断。质言之，与上位法相冲突的下位法并非一定失效。
再回到本案中来，在现行有效法律框架内，洛阳市中级法院根据法律意图，根本推不出《种子条例》“……与《种子法》相冲突的条自然无效……”这一判断，只能得出《种子条例》相关条不适用的结论。
因此，洛阳市中级法院该民事判决书，遭到河南省人大的质疑，是在情理之中，毫不意外。
二 国内法律冲突，能依法解决
在我国现行有效的法律框架内，法律为我们解决此类问题，提过了两种途径。
1、 治标法
法院仅在法律适用的程序上，依据《立法法》对法律适用的规定，直接对冲突的国内法律规范的适用作出选择。虽然这种方法不能从实体上纠正下位法的违反上位法现象，但是极为经济，有利于提高司法效率。
基于此，洛阳市中级法院对此案涉及国内法律冲突部分的裁判可以作出如下处理：
“……《中华人民共和国种子法》是由全国人大常委会颁布的法律，《河南省农作物种子管理条例》是河南省人大（常委会）颁布的地方性法规。由于在价格方面《河南省农作物种子管理条例》的规定与《中华人民共和国种子法》的规定不相吻合（也可以写明具体的冲突条款序号），根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定 ， 被告提出在种子的价格方面适用《河南省农作物种子管理条例》的请求，本院不予支持。……”　
这样处理，洛阳市中级法院既避免了“法理司法化”也避免了从实体上裁判《种子条例》“相关条当然失效”，且又又将自己的审判行为切实置于现行有效法律框架之内。
2、 治本法
法院依照《民事诉讼法》相关规定中止本案审理，依照《立法法》的有关规定将冲突的法律提请有关部门作出实体处理。这种方法能够彻底解决下位法和上位法的冲突问题，但诉讼成本高，不利于提高司法效率。
基于此，洛阳市中级法院可以根据《民事诉讼法》第一百三十六条规定对本案作出中止审理的裁定，同时依据《立法法》第八十七条、八十八条规定将《种子法》和《种子条例》转送有关机关处理。待处理完结后，再恢复本案的审理。
由于洛阳市中级法院绕过现行有效法律框架，而应用“法理司法化”的手段，来解决国内法律冲突问题，所以难免会产生“今后对下位法和上位法冲突作类似处理仅在法理之中”的意外。
透过本案，我们所注重的不仅仅是一个国内法律冲突问题，更重要的是，法院审判工作突破现行有效法律框架的“法理司法化”给法律秩序所带来的冲击。