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转发市科委拟定的《天津市科学技术成果鉴定工作管理办法(试行)》

时间:2024-07-22 06:29:33 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9118
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转发市科委拟定的《天津市科学技术成果鉴定工作管理办法(试行)》

天津市政府办公厅


转发市科委拟定的《天津市科学技术成果鉴定工作管理办法(试行)》
天津市政府办公厅




各区、县人民政府,各委、局,各直属单位:
市科委拟定的《天津市科学技术成果鉴定工作管理办法(试行)》已经市人民政府同意,现转发给你们试行。试行中的有关问题,请与市科委联系解决。

天津市科学技术成果鉴定工作管理办法(试行)
第一条 为正确评价科学技术成果(以下简称科技成果)的技术水平、社会经济价值和推广应用的可行性,加强对科技成果鉴定工作的管理,以利科技成果向生产应用部门的转移,特制定本办法。
第二条 本办法所述的科技成果分为理论性成果和应用性成果。
理论性成果主要是指为阐明某一自然现象、特性或规律而取得的具有一定学术价值的成果。
应用性成果主要是指为解决国民经济发展中某一科学技术问题(包括消化、吸收引进技术和新产品、新工艺、新技术等重要科技成果的应用推广),取得的具有一定的新颖性、先进性和实用价值的成果。
第三条 科技成果必须进行严格的技术鉴定(评审)。鉴定(评审)工作可采取同行评议或委托专业技术机构鉴定的方式进行。理论性成果应采取延时评审的办法,一般在其论文发表一年之后进行。评审通过后,由组织评审单位发给科学技术研究成果鉴定(评审)证书〔以下简称鉴定
(评审)证书〕。
第四条 进行科技成果鉴定工作,要组成成果鉴定委员会(小组)。
鉴定委员会(小组)的成员一般以十人左右为宜,并须具有一定的权威性和代表性。特别要注意邀请能够客观地对成果作出评价的专业人员(一般应具有中级以上技术职称)参加。
主持鉴定(评审)的技术负责人应由原下达任务的部门指定,为鉴定委员会(小组)当然成员。然后参照主持鉴定的技术负责人的建议,邀请有关人员作为鉴定委员会(小组)成员,参加鉴定工作。主持鉴定的技术负责人,应对成果鉴定(评审)意见负责。鉴定委员会(小组)成员应
分别在鉴定(评审)证书上签字。
各级领导干部和管理部门的代表,除系与该项成果有关的专业(学科)的专家、科技人员外,一般不参加鉴定委员会(小组)的工作。
重大科技成果的鉴定工作,可视需要成立鉴定工作领导小组、技术文件审查小组和性能指标测试小组。鉴定(评审)证书应附参加鉴定工作的代表名单。
根据成果鉴定涉及的范围,可视需要邀请环境保护、计量、标准化、药检等技术监督部门的专业人员参加鉴定工作。
第五条 科技成果鉴定必须具备的条件:
一、属于小试、设计定型方面的科技成果,应具备以下条件:
(一)经过一定批次或一定数量的重复试验(实验)和考核,证明技术先进、工艺路线合理、性能优良,并达到了原计划任务书的要求。
(二)有关技术资料齐全,主要包括:(1)科研课题的调查、考察报告和方案论证报告;(2)研究报告,包括技术路线的选择、试验方案的确定、试验总结、环境保护和劳动安全措施、技术经济分析、产品性能指标等;(3)工艺资料和设计资料;(4)分析、测试方法报告;(
5)产品应用性能报告,包括与国内外同类产品对比数据;(6)专业检验机构提出的检测报告;(7)科研费用的结算等。
(三)可供复测的样品、样机等。
二、属于中试、生产定型方面的科技成果,应具备以下条件:
(一)经过三个月以上至半年的连续稳定性运转考核,或一定批量产品的实用考核,证明工艺稳定,产品优良,使用可靠,达到原计划任务书或科研合同要求的性能指标。

(二)有关技术资料齐全。主要包括:(1)研究报告,包括采用的工艺流程,工艺装备,稳定试验的数据,产品的性能指标及技术经济分析等;(2)产品试用考核报告;(3)工业化生产应采取的工艺设计、设备图纸、计算书;(4)产品分析、测定方法报告;(5)三废治理、
安全措施;(6)科研费用的结算等。
(三)可供复测的样品、样机等。
三、农、林、牧、渔方面科技成果鉴定的条件,参照农牧渔业部的有关规定执行。
四、医药、卫生方面科技成果鉴定的条件,参照卫生部和国家医药总局的有关规定执行。
五、基础理论等方面研究成果鉴定的条件,按本办法第三条的规定办理。
六、其他方面科技成果鉴定的条件,可参照有关部门规定的办法执行。
第六条 凡具备下列条件之一的科技成果,可以免予鉴定(评审)。
一、经国务院各有关部门依据研究任务书或科研合同正式验收,并取得验收合格证明的;
二、理论性成果在全国或国际性学术会议上宣读,获得肯定性评价,并有该学术会议文件或材料可资证明的;
三、已经在生产实践中连续应用(或使用)半年以上,证明技术上成熟、经济上合理,由专业主管部门(单位)审查合格并出具证明的。
四、经国家和市级的计量、标准、测试、药检、品种等专业技术管理机构检验合格,作出全面评价,并给予证明的。
凡因符合上述条件之一,而实行免予鉴定的科技成果,参照本办法第九条第四款的规定,向市科委检送有关该项成果的技术文件和资料一份报请备案。
第七条 科技成果鉴定的评价意见,主要包括鉴定结论意见和建议。
鉴定结论意见是指:(1)审查研究报告等全部技术资料后作出的结论意见;(2)根据成果在技术上所具备的新颖性、先进性、实用性和技术密级、难易程度,对其所达到的技术水平(国际先进、国际水平、国内首创、国内先进),以及能够取得的技术、经济、社会效益的评价意见
(包括与国外同类性能指标、数据的对比);(3)该项成果向生产应用转移的条件和范围;(4)存在的问题和改进意见。
建议是指:(1)对成果密级的建议;(2)进一步组织试验、应用、推广的建议;(3)申报发明和成果奖励的建议;(4)对较重大的不同意见或未通过鉴定(评审)的处理建议等。
第八条 科技成果鉴定实行市、局(区、县、大专院校)、基层单位三级。
成果鉴定的级别,一般应与计划管理级别相对应。如属国内首创,具有先进性和在国民经济发展中具有重大意义的成果,可由局级单位填写科学技术研究成果鉴定申请表(以下简称“鉴定申请表”,表格附后)一式二份,向市科委申请市级鉴定。
各级鉴定工作,由同级科技管理部门直接组织,或委托下一级科技管理部门组织。委托鉴定的项目,鉴定级别不变。
第九条 科技成果鉴定依照下述程序办理
一、科技成果鉴定的申请:
(一)凡国家科委及国务院有关部门委托市科委下达的研制项目,由承担单位提出书面申请,经主管部门审核报市科委,并由市科委审核后,加盖天津市科学技术成果鉴定专用章(以下简称成果鉴定专用章),报国家科委或送国务院有关部门申请鉴定。
(二)凡市科委下达的研制项目的成果鉴定,由承担单位填写鉴定申请表一式二份,并附有关技术资料和鉴定的建议安排,经主管部门审核同意后报市科委。
二、科技成果鉴定的预审:
科技成果鉴定前必须严格按照鉴定应具备的条件进行预审。凡属市级鉴定的项目,一般均由市科委邀请有关专家,会同项目承担单位的主管部门,组成预审小组进行预审,预审后,在承担单位报送的鉴定申请表上填写审核意见,加盖成果鉴定专用章,批复其主管部门。
三、科技成果鉴定的组织:
(一)国家科委委托市科委组织鉴定(评审)的科技成果,由市科委负责组织鉴定。
(二)市有关部、委、办,下达的项目,由下达任务单位或委托下属局组织鉴定(评审)。
(三)市科委委托局级单位组织鉴定的科技成果,由局级单位负责组织鉴定(评审)。
(四)邀请鉴定委员会(小组)成员时,在可能的条件下,应同时检送有关技术鉴定资料,以便做好鉴定前的准备工作。
(五)各级科技成果鉴定(评审)工作,规模应适宜,形式可灵活,应该厉行节约讲求实效,不得搞不正之风。
四、科技成果鉴定技术文件的报送:
凡属市级鉴定的项目,成果研制的承担单位应于鉴定后两周内报送:(1)《科学技术研究成果报告表》一式三份;(2)《科学技术研究成果鉴定(评审)证书》一式五份;(3)《试验报告》一式三份;(4)《科技成果应用推广方案》一式三份,经逐级审核报市科委(工业新产
品、新技术、新工艺成果应用推广方案抄报市经委一份),由市科委审核签署意见后,加盖成果鉴定专用章,批复主管部门和承担单位鉴定(评审)证书各一份,并按照有关规定上报国家科委等部门和存档。
属局级(区、县、大专院校)鉴定的项目,于鉴定后的一个月内向市科委报送上述的四种技术文件各一份备案。
第十条 参加鉴定(评审)的人员对需要保密的技术必须严格保密。
第十一条 主持、参加重大科技成果鉴定委员会(小组)的工作,是一项重要的技术活动,要列入个人的技术档案,作为考绩的依据之一。
第十二条 凡未经鉴定(评审)的科技成果(不含免于鉴定的),不能作为成果上报、登记、申请奖励、宣传报道、投产、推广、转让和减免税利;有关部门、单位自行决定报道、投产、推广、转让引起的一切后果,由决定部门、单位承担责任。
阶段性研究成果可以申请鉴定,但鉴定后一般不能单独申请奖励。
第十三条 凡对已具备鉴定条件的科技成果进行压制、刁难、不予鉴定的,违犯本办法第九条三款五项规定的,及违犯本办法第十条规定的,视情节轻重和造成的损失大小,追究其责任。
第十四条 各局(区、县、大专院校)根据本办法拟定有关科学技术成果鉴定管理工作的实施细则,并报市科委备案。
第十五条 本办法自发布之日起试行。
附件:《天津市科学技术研究成果鉴定申请表》
《天津市科学技术研究成果报告表》
《天津市科学技术研究成果鉴定(评审)证书》
《天津市重大科技成果应用、推广方案》
天津市科学技术研究成果鉴定申请表
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|项目编号| | 项目类别 | |
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|项目名称| | 建议密级 | |
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|项目来源| | 建议组织 | |
| | | 鉴定部门 | |
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|研制单位| |主要研究人员| |
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|协作单位| | 研制时间 | |
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| 项目完成简况和鉴定具备的条件: |
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| 项目负责人(签字): 单位盖章: 年 月 日|
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| 审核人: 局(区、县、大专院校)盖章: 年 月 日|
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| 市科委审核意见: |
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| 审核人: 盖章 年 月 日 |
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| 附件目录: |
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| 备注: |
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|基层编号 部门或地 登 记 号|
| 方 编号 |
|建议密级 核定密级 分 类 号|
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天津市科学技术研究成果报告表
成 果 名 称
任 务 来 源
完 成 单 位 及
主要研究人员
主要协作单位
工作起止时间 年 月 至 年 月
填报单位负责人 填报单位
(盖章) (盖章)
填报日期: 年 月 日
登记日期: 年 月 日
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| 内容摘要 (包括成果的主要用途、原理、技术关键、 |
| 预定和达到的技术指标、经济价值、国内外 |
| 水平比较等): |
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| 题目负责人(签字): 年 月 日 |
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注:如本栏填写不下,可添页(大小应与本页同)
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| 鉴定或评审意见: |
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| 鉴定或评审单位: 鉴定或评审日期: |
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| 使用经费: |
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| 推广或处理建议: |
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| 资料目录: |
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| (盖章) |
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| | 局:(区、县、大专院校) |市科委: |
| 审 | | |
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| 查 | | |
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| 意 | | |
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| 见 | (盖章) | (盖章) |
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| | 年 月 日 | 年 月 日|
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说 明
1.此表由各部门按规定的尺寸和格式统一翻印。
2.表中除“部门或地方编号”、“核定密级”、“登记号”、“分类号”、“登记日期”、“审查意见”外,其余各栏由填报单位逐一填写,不得遗漏。
3.本表要求填写工整,有条件最好打印。但“填报单位负责人”和“题目负责人”签字或盖章不得用打字代替。
4.“填报单位”是指院、所、厂、校一级基层单位;“完成单位”的名称和顺序应与成果鉴定证书一致;几个基层单位联合上报时,应加盖各单位公章。
5.“主要研究人员”是指对解决该项成果的关键技术问题有直接贡献的研究人员中主要者,应分单位填写清楚。
6.“内容摘要”栏,由题目负责人认真撰写(对成果的经济价值和应用、推广情况及效益应着重说明),以便发表“科学技术研究成果公报”时摘登使用。
7.“资料目录”栏应填该项成果所包括的全部技术资料名称,并应由填报单位档案机构盖章。
8.“鉴定或评审意见”是指成果最终鉴定或评审的结论,重大不同意见应列出。
9.“审查意见”栏应有具体意见并加盖审查单位公章。
10.“部门或地方编号”、“核定密级”栏由市科委填写。
天津市科学技术研究成果鉴定(评审)证书(格式)
编 号:
项目名称:
研究试制单位:
协 作 单 位:
组织鉴定单位:
鉴 定 日 期:
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| 一、技术规格和简要说明: |
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|二、鉴定意见: |
| 1.结论意见: |
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| 2.建议: |
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|三、组织鉴定(评审)单位审查结论: |
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|四、主要技术文件及提供单位: |
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|五、主管部门、市科委审查意见: |
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鉴定(评审)委员会(组)成员
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|单 位|姓 名|专 业|职 称|签 字|
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单位(部门)代表名单
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| 单 位 |姓 名| 职称(或职务) |签 字|
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填 表 说 明
1.用钢笔或毛笔填写,字体要端正、清楚;
2.凡两个以上单位共同完成的成果,应按贡献大小顺序排列。
天津市重大科技成果应用、推广方案
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| 项目名称 | |项目来源| |
|------|--------|----|------|
| 研制单位 | |鉴定时间| |
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|应用推广单位| |
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| 主要用途、技术水平: |
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| 推广方案及预期达到的技术指标和经济(社会)效益 |
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| 应用、推广需要的条件及解决的问题: |
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| 基层单位意见: |
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| 局(区、县、大专院校)意见: |
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| 市科委意见: |
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年 月 日



1984年6月29日
董礼洁 法学博士



关键词: 狄龙规则/地方自治/中央与地方
内容提要: 狄龙规则是美国处理州和地方关系的重要原则。它认为城市是州立法机关的创造物,州立法机关对其组织和结构具有绝对的控制力。狄龙规则自诞生以来就不断受到各种冲击。二战后,美国各州相继确立了地方自治制度,地方相对于州而言取得了较大的自治权。与此同时,美国联邦政府却开始通过经济渗透逐步介入地方事务,城市逐渐陷入联邦的控制。狄龙规则的变迁体现了权力制衡,地方政府在摆脱州权控制的同时又受到了联邦权力制约。


谈起美国的政治制度,人们最耳熟能详的就是美国的联邦制政治体制以及美国法院的司法审查权。实际上,美国不仅仅存在联邦政治体制,也存在单一制的因素。这种因素就存在于州与地方政府的关系之中。[1]由于美国各州的不同情况,美国的地方政府大致有五种基本类型,其中一般地方政府有三类,即县政府、县域内的市政府和镇政府;另外两类为特别设立的政府,即学区 (School District) 政府和专区(Special District) 政府。地方政府与州的关系历来是争论的焦点,美国各级法院在解决这个问题上起了重要的作用,形成了一系列的判决和规则。其中,狄龙规则无疑是最重要的一个。本文拟从狄龙规则入手,通过整理美国法院的判决,梳理美国一般地方政府与州政府以及联邦政府的关系,寻找其发展脉络,也为解决中国相关的问题提供借鉴。
一、狄龙规则诞生的背景和主要内容
狄龙规则(Dillon(s Rule)是美国爱荷华州最高法院狄龙法官在1886年的两个案例中提出的,随后,狄龙法官又发表了一篇论文进一步阐述自己的观点。后人将其归纳为狄龙规则。它的诞生与当时的社会背景有密切的关系。
(一)狄龙规则诞生的背景
19世纪后期,美国正处于城市化鼎盛时期,然而,当时的美国城市受其历史的影响具有鲜明的特征——城市主要是作为一个经济实体而存在而非政治实体。殖民地的这些城市几乎清一色的都是以经济活动为主,而非政治中心或政治中心乃至宗教中心。 [2]美国殖民地时期和建国早期的城市更像是一个企业,而不一个地方政府。当时,城市被认为是一个由当地居民共同结合成立的法人组织,这个组织的成立必须经过一定的程序,如特许状或者议会专门的法案等,城市一旦成立就可以根据其成立的依据为了城市居民提供服务,同时,城市本身也可以为了这个目的而亲自从事一定的活动,包括商业活动。每一个城镇的利益集团都要试图与另一个城市的同类集团相竞争。 [3]因此,城市的经济职能非常广泛,公共管理职能则相对弱化。同样地,作为履行公共职能必要基础的城市政府的预算受到很大限制,大型公共项目只能通过向直接受益者征税来资助,政府的再分配职能被最小化。 [4]
1862年,联邦国会通过《太平洋铁路法案》,一方面开启了横贯大陆铁路建设的时代;另一方面又进一步激化了城市之间的竞争。根据《太平洋铁路法案》,铁路公司不但可以无偿获得各种铁路用地,更重要的是,每修筑1英里铁路,就可得到沿线两侧各5个以间隔方式划分的地块。这些地块可由铁路公司自行处置。 [5]与直接向移民出售土地相比,铁路公司促成其土地增值的更有效的做法是:铁路公司专设一些城镇开发公司,自行设计与创建城镇,从而形成别具一格的铁路城镇。铁路公司在创建城镇的过程中,一般均排挤沿线已有的城镇。但是,铁路公司也不能不顾当地经济的实际,无视已有城镇而一律设置新的城镇。事实上,它们在很大程度上也有赖于已有城镇的合作;从已有城镇的角度讲,它们无一例外地需要铁路途经自己的城镇,以免因交通不便而被淘汰的厄运。 [6]城市政府将依托铁路的竞争愈演愈烈。为了平衡全州的整体发展需要,州政府的介入引发了城市与州之间对于管理权的争议,也导致了狄龙规则的诞生。
(二)狄龙规则的主要内容
狄龙规则的内容主要包括两个方面:一是城市的法律地位,即城市是公法人还是私法人,城市对其领域内的财产享有何种权利,是所有权还是管辖权?二是城市可以行使的权力。具体而言,依据狄龙规则,城市是州立法机关所创造的,并从它那里获得权力。州立法机关创造了城市,也可以毁灭城市,当然可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制,否则,即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人,这些城市法人也不能制止。城市法人成立后获得的财产将受到与私有财产一样的保护。但是,公共街道不属于这种性质的财产。城市只是作为一个公共管理者对这些财产进行管理,在其之上,立法机构代表公众对这些财产的用途享有无限制的控制权。作为公共管理者,城市可以行使以下三项权力:
第一,州明确授予的权力;
第二,明示权力必定暗含或必定附带的权力;
第三,对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的权力。此外,如果对一项权力是否存在产生怀疑,则由法院按照对地方政府不利的立场加以解释。狄龙规则也被概括为“城市是州的创造物”理论。 [7]
狄龙规则认为,城市相对于州而言并不是一个私人,因此,它不能享有个人或者企业等私人所能享有的宪法或者普通法上抵抗州政府的权利;进而,他又将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下,体现了一种州绝对控制权的思想,州立法机关可以决定城市的存亡,地方政府的权力来自于州立法机关的授权,州立法机关有权任意改变自己的授权,减少、限制甚至收回授予城市的权力,从这个意义上而言,城市对于州不具有任何独立性。 [8]
二、孕育狄龙规则的两个案例
美国的法律规则都是通过判例体现的,狄龙规则也不例外。孕育狄龙规则的两个案例的案情各不相同,而且,在这两个案例中,城市的地位也有着微妙的差别,详细分这两个案例的细节会使我们对于狄龙规则乃至美国的法律体制有更为深刻的了解。
(一)克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案 [9]
这起案件的原告克林顿市是依据1857年1月26日通过的大议会法案而成立的城市法人,根据法人组织法授予城市的权力,城市有权对城市的街道和高速公路进行管理的权利。1859年,市议会通过一项法令禁止任何“铁路公司在城市范围内占用街道建造铁路,以及以与此相关的目的占用城市街道”,并且明确注明“此后,不得许可铁路公司在城市的小路、街道和大街上建造铁路;任何铁路公司如果经过城市的小路、街道和大街,都必须提供、建设和维护由市议会决定的桥墩、大桥及其他用于通行的设施”。
而被告希德高速公路及密苏里河铁路公司的成立则比较复杂。被告是在1859年根据一般法人组织法成立的,目的是为了在希德高速公路网附近建造向西穿过整个州至密苏里河的铁路。但是,这条铁路并没有开工。到1860年,大议会决定被告停止修建上述铁路,改为修建一条连通里昂市与克林顿市的铁路,并且借助克林顿市的铁路与铁路网相连。但是,此时,被告的设立章程并没有修改。直到1867年6月,被告的设立章程才进行相应的修改。
1864年,该铁路公司向克林顿市提出申请,要求在克林顿市内建造铁路,但是,未得到许可。同年,区法院也发出禁止令禁止铁路公司占用克林顿市的土地。铁路公司不服,并于1868年上诉至爱荷华州最高法院。
在判决中,狄龙法官首先指明了案件使用的法律依据,主要有三项法案:一是1853年州议会通过的“授予铁路公司通行权的法案”;二是原告设立的依据;三是1860年州议会通过的法案,该法案规定:“建造一条起点为里昂市珍珠街的铁路,并且这条铁路在克林顿市内与芝加哥、爱荷华州和内布拉斯加州的铁路相连通。”随后,狄龙法官指出,根据1853年的“授予铁路公司通行权的法案”,城市的街道不是城市法人的私人财产,城市对于其街道的利益是公共的,并在立法机关的绝对控制下。城市法人从立法机关那里诞生,并且从立法机关那里获得权力。它给与城市生命,没有它,城市无法生存。既然是立法机关创造的,它也可以撤销城市。如果它可以撤销城市,当然也可以删减和控制城市的权力。除非有宪法上的限制,否则,即使立法机关通过一个法案决定取消州内所有的城市法人,这些城市法人也不能制止。于是,法院判决克林顿市败诉。
(二)马里亚姆诉穆迪执行官案 [10]
在克林顿市案发生的同一年,狄龙法官又在另一起案件中表达了其对于城市地位的观点,这就是马里亚姆诉穆迪执行官案。原告是K市的公民,而被告则是K市的执行官。K市成立于1848年,根据其宪章,它有权征收普通税和特别税。普通税是每年收取的财产税,如果财产所有不支付普通税时,城市有权按照一定的法律程序对财产进行强制转让。1857年9月23日,K市决定征收一项特别税,用于铺设B大街。1860年2月29日,原告因为没有缴纳该项特别税税金而被强制转让其土地,原告不服,向法院提起诉讼要求确认强制转让无效。
从本案的情况看,狄龙法官认为,首先,本案中的税属于特别税,特别税不同于普通税,宪章只规定可以通过强制转让的方式收取普通税,而不包括特别税。其次,对于特别税的收取,宪章只规定城市有权征收特别税,而并没有明确授权城市可以强制转让纳税人的财产。第三,狄龙法官认为强制转让也不是征收税金这一明示权力所必然附带或者暗含的权力,税金不一定要通过强制转让的方式征收。最后,他认为这项权力的存在值得怀疑,因此,应当由法院根据与城市相反的立场进行解释。
由此,狄龙法官得出结论,城市法人能够拥有和行使以下三项权力:第一,州明文授予的;第二,明示权力必定暗含或必定附带的;第三,对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的。此外,如果对一项权力是否存在产生怀疑,则由法院按照与地方政府相反的立场加以解释。
上述两个判例构成了狄龙规则的主要内容。狄龙规则诞生以后,各州纷纷将其认定为处理州与城市关系的基本原则。美国联邦最高法院也在1907年的亨特诉匹兹堡市案中采用了这一规则, [11]认为城市与州之间并没有合同关系,城市与城市居民之间也没有合同关系。城市是州的政治性分支,州创造城市是为了便于行使一些管理职能,并且把这些职能授权给城市行使。为了合理和有效地行使这些职能,城市有权获得、持有和管理动产和不动产。这些所授予的权力的数量、性质和期间以及领土范围,应当根据州的自由裁量权来确定。不仅是它们的宪章,而且包括任何授予其管理权的法律、或者为了公共目的而授予其的财产、免予征税的权利都可以由州根据自己的意愿修改、收回或者自己持有或者转手其他机构而不给与任何补偿,州也可以决定扩张或者缩小城市的土地领域,将城市的一部分或者全部与其它城市进行合并,废除其宪章或者消灭城市。无论这些行为是否征得城市居民的同意,甚至违反他们的意愿,州都可以决定这么做。州立法机关可以根据州的宪法行使这种无限制的最高权力,并不受联邦宪法规定的限制。虽然,城市的居民和财产所有者会因此而遭受一些不便和因为负担增加而导致的财产减少等,但是,他们没有权利要求保持原来的城市及其权力,联邦宪法不对这些损害提供保护。这种权力归属于州。
三、狄龙规则的发展——面对新的挑战
在当时的政治和历史背景下,狄龙规则将城市等地方政府置于州立法机关的绝对控制下,否认地方政府自治权力的法律基础。这与美国强调分权、自治的传统产生强烈的冲突。因此,支持地方自治的人们开始了对狄龙规则进行反击。 [12]虽然,这些反对者们并没有彻底推翻狄龙规则,但是,他们的反对意见对狄龙规则后来的走向发生了巨大的影响。特别是在进步党人的推动下,地方自治制度的普遍确立,使得狄龙规则发生了实质性的改变。 [13]进步党人的改革运动因为第二次世界大战的爆发而暂歇,但是,这次改革运动的成果被保留了下来,二战以后,美国各州纷纷修改宪法或者制定法律将地方自治条款吸纳进来就是很好的证明。 [14]此时,美国社会的背景也发生了悄然而又巨大的变化,原先很少介入地方事务的联邦政府开始通过各种形式插手地方事务,而且其影响力越来越大。与此相比,州对地方的控制力似乎正在减弱,各州的宪法或者法律对于地方自治条款的采纳,使得城市获得了较大的自治权。
(一)联邦控制的加强
联邦对于地方事务的介入始于经济上的渗透。20世纪30年代开始的经济大萧条使很多地方政府陷入财政危机,甚至到达财政崩溃的边缘。此时,由于州政府也无力资助地方政府,联邦开始向地方政府提供资金支持。地方政府大量实施联邦援助项目的结果是,联邦政府的资金快速流入到了地方政府。地方政府为获得更多的联邦资金支持,主动或被动地进行着各种改革,以符合联邦的要求。 [15]
随着经济的渗入,联邦的宪法、法律甚至一系列联邦规则和标准开始渗入地方并逐步取代地方规则和标准。从美国独立至20世纪早期,美国严格奉行联邦体制,联邦和州两种政府和法律体制相互分离。联邦的宪法条款不适用于州及其下级地方政府, [16]但是,自二战以后,这种格局发生了变化,一系列的联邦宪法条款开始适用于地方政府,并作为判别其行为是否合法的依据。 [17]自此,城市的公共管理行为不仅仅要受到州的控制,又受到来自于联邦的规制。在联邦法律的适用方面,自联邦反托拉斯法以后,一系列联邦法律开始直接适用于城市政府。由于早期城市财政能力较弱,联邦在实施法律的同时会制定一系列的援助计划,帮助城市实施该项法律或者达到法律所要求的标准。 [18]但是,自70年代后期以后,由于联邦财政的紧缩,联邦不能按照计划提供州以及地方政府必要的资金,此时,州、城市及政府组织开始拒绝执行联邦的法律,并因此而引发诉讼。联邦法院认为,执行法律是不附带任何条件的,没有任何规定表明执行法律和接受联邦资助之间有任何关系。因此,即使联邦没有按照原定计划提供资金,州、城市等政府也应该执行联邦法律。 [19]
此后,针对州和地方政府的行动所制定的联邦规制日益增长,州和地方政府有关工资、加班、退休福利和其他雇佣条件的决定,也几乎全部被通过一系列法院裁决和诉讼所制定的联邦规制所取代。1984年的《有线通讯政策法案》颁布了由自治市做出的与特许经营决策有关的国家标准,不再允许地方政府对有线电视设定基本费率。1984年的《机动车运输安全法案》以国家标准取代了州和地方的机动车安全法规,这些安全法规在生效以前必须提交给联邦政府交通部长并经其批准。 [20]联邦对于地方政府的影响力越来越大。甚至城市法人在行使联邦国会授予其的权力时,有权对其创造者州提起诉讼。 [21]这些趋势也导致了城市作为地方政府更为深入广泛地受到联邦的控制。
(二)州对于城市控制的弱化
相对于联邦控制的加强而言,州的控制力似乎正在减弱。这其中最为重要的原因可能是各州通过修改宪法或者指定法律规定了地方自治条款,使得城市具有一定独立地位。
首先,州法优先原则开始弱化。根据狄龙规则所确立的州法优先原则,一旦州立法机关就某一事项作出规定,城市就不能再对此事项进行立法。但是,这种严格的州法优先原则随着地方自治制度的确立,开始松动。如果城市法令能够与州立法相协调、相一致,城市就有权就州立法所规定的事项制定自己的法令。 [22]其次,认可暗示权力。狄龙规则对于暗示权力的承认有非常严格的标准,但是,地方自治制度彻底改变了这种情况,拥有自治权的地方政府有权行使未被宪法、法律和宪章禁止的权力。 [23]第三,对于纯粹的地方事务,州立法机关不得干涉。从内容来看,所谓的纯粹地方事务主要包括两类:一类是地方公债的发行;另一类是地方公职人员雇佣,包括雇佣的标准、方式、退休及福利等各个方面。 [24]
四、结语
在美国,关于城市的法律地位的争论离不开城市“双重性”的探讨。一方面,城市被视为私人利益的保护者。城市作为一个自治团体,其设立的目的就是为了促进其领域内居民的利益,这种利益的范围非常广泛,有些属于法律上的权利,如财产权、人身权等。还有一些则是一种难以量化的利益,如克林顿市诉希德高速公路及密苏里河铁路公司案中,克林顿市之所以排斥被告在其城市内新建铁路,是因为当时的铁路是一种稀缺资源,而当时的城市与城市之间存在一种竞争关系,争夺市场、资金、税收等各种资源。克林顿市希望借助自己铁路资源的优势赢得更多的资源。因此,它极力排斥其他任何没有铁路的城市借助自己的铁路与外界连通。在这个问题上,城市与其领域内居民的利益是一致的。另一方面,城市又被视为私人利益的侵害者。在马里亚姆诉穆迪执行官案中,城市的税收权力是对公民财产权的一种限制,因此,在这个问题上,城市与其居民又处于相互对立的地位。据此,对于城市法律地位的探讨已经转变为两个问题:(1)当城市作为自治团体时,其目标与州的目标相背离时,何者优先?(2)当城市行使公权力时,私人权利应当受到何种程度的保护?
狄龙规则对这两个问题给出了明确的回答,首先,城市并不具有完全独立的地位,州的意志具有优先性。当州立法机关从全局考虑问题时,地方的利益必须服从立法机关的意志。其次,当城市行使公权力时,必须受到州法的严格制约,私人权利受到法律保护。这种“州法优先”的思想虽然受到很多质疑和冲击,但是,狄龙规则无疑是美国处理州与地方之间关系的重要原则。甚至,我们可以说,在地方自治制度确立以后,虽然城市相对于州具有较大的独立性,但是,联邦开始通过各种直接、间接的方式制定统一法律或者标准。这只是意味着统一决策的重心从州的层面上升到联邦层面。从这个意义而言,狄龙规则离我们并不遥远。
回顾中国的现实,中国正面临着政治体制改革和经济体制改革的关键时期,社会主义市场经济体制的建立需要我们共同努力,特别是在各种监督机制仍不完善的情况下,仅仅依靠有限的政府资源进行监督无疑是杯水车薪。此时,我们应该建立相应的制度,使得全体公民能够参与到监督体制中。以近年来喧嚣尘上的土地问题为例,我国目前已经初步建立了以城市规划和土地利用规划为基础的土地用途控制体系。但是,由于缺乏有效的监督,土地违法案件仍时有发生。这主要是因为,制度设计者将关注的焦点限制在政府体制内部,没有发现社会所蕴藏的巨大潜力。违法使用土地的行为不仅仅破坏了国家的法律和社会的秩序,同时必然侵犯了一些公民的权益,只要依托完善的规划体制和信息公开制度,每一位公民可以成为尽职的监督者,为捍卫自身利益和国家法律而奋斗。这也同时培养了公民的法律素养,推动中国的法治进程更上一层楼。



注释:
[1] 美国的政府大致可以分为三个层次,联邦政府、州政府和地方政府。联邦政府与州政府之间的关系是由美国宪法调整,形成了联邦制的政治体制。州政府之下的政府一般被称为地方政府,它们与州政府之间的关系类似于单一制政治体制下地方政府与中央政府的关系。

哈尔滨市村集体经济组织财务管理条例

黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市村集体经济组织财务管理条例
 
(1993年11月23日黑龙江省第八届人大常委会第六次会议批准 1994年1月1日起施行)



第一章 总则





  第一条 为加强村集体经济组织财务管理,稳定以家庭联产承包为主的责任制,完善统分结合的双层经营体制,壮大村集体经济实力,促进农村经济发展,根据国家和省的有关法律、法规,结合我市实际情况,制定本条例。


  第二条 本条例适用于我市行政区域内村集体经济组织的财务管理。


  第三条 村集体经济组织财务管理,应当坚持统一定项、总额控制、行政监督与民主监督相结合和勤俭办事业的原则。


  第四条 村集体经济组织财务管理的基本任务是:筹集资金,经济核算,加强财务管理和监督,保障承包合同的签订、结算和兑现,搞好收益分配,管理、监督所属企事业单位的财务活动,帮助农户搞好经济核算。


  第五条 本条例由市农业行政主管部门负责组织实施,并对实施情况进行监督检查,市财政、审计部门予以指导监督。

第二章 财务计划管理





  第六条 村集体经济组织每年年初,应当根据生产经营计划、承包合同和其它经济合同编制下列年度财务计划:
  (一)财务收支计划;
  (二)资金筹集、使用计划;
  (三)固定资产购建计划;
  (四)农业基本建设和资源开发投资计划;
  (五)兴办村集体企业投资计划;
  (六)收益分配计划。


  第七条 村集体经济组织编制的年度财务计划,应当经村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过,并报乡(镇)经营管理部门备案。
  乡(镇)经营管理部门对计划中违反国家法律、法规的内容,应当予以纠正。


  第八条 村集体经济组织的年度财务计划需要调整时,应当按本条例第七条规定程序办理。


  第九条 村集体经济组织应当定期向村集体经济组织成员公布年度财务计划的执行情况,并接受乡(镇)经营管理部门的检查和考核。

第三章 资金管理





  第十条 村集体经济组织的资金来源:
  (一)承包金、提留费、统筹费上交乡(镇)后返还部分;
  (二)村办企业上交收入;
  (三)村直接经营收入;
  (四)村投资分利收入;
  (五)使用村所有设施按规定交纳的费用;
  (六)土地被征用或使用而获得的补偿费;
  (七)国家投资和有关单位拨给的资金;
  (八)股份制或股份使用制吸纳的资金;
  (九)劳动积累工和义务工以资代劳的收入;
  (十)其他收入。


  第十一条 村集体经济组织应当依照国务院《现金管理暂行条例》的有关规定,建立健全资金管理制度。


  第十二条 村集体经济组织应当按照年度财务计划支出资金,并由主管财务的领导审批。


  第十三条 村集体经济组织的支票和财务印鉴,应当分开保管。


  第十四条 村集体经济组织的出纳员,应当定期同银行或信用社核对账目,并与会计按月填写现金、存款交待单。


  第十五条 村集体经济组织要严格控制各种借款,对确实需要借款的,应当经村集体经济组织领导集体讨论决定,并制订还款计划,收取借款利息,限期收回。
  村集体经济组织不准高利抬款。


  第十六条 村集体经济组织购买的有价证券,应当入帐核算,由出纳员负责保管,详细登记有价证券的名称、券别、金额、购买日期、兑换日期。


  第十七条 村集体经济组织以有价证券兑付有关人员报酬或偿还欠款时,应当以当地市场卖出价格计算。


  第十八条 村集体经济组织的财会人员不准有下列行为:
  (一)无凭证收付现金;
  (二)入帐手续不完备;
  (三)以“白条子”抵库;
  (四)坐支现金或收入现金不入账;
  (五)挤占、挪用、私存公款;
  (六)库存现金超过规定限额。

第四章 提留费和统筹费管理





  第十九条 村集体经济组织提取提留费的标准,以村为单位,控制在上一年农民人均收入百分之三以内。其中,公积金占百分之一,公益金占百分之零点五,管理费占百分之一点五。


  第二十条 公积金的使用范围:
  (一)农田水利基本建设;
  (二)植树造林;
  (三)兴办集体企业;
  (四)购置生产性固定资产,弥补固定资产损失。


  第二十一条 公益金的使用范围:
  (一)五保户供养;
  (二)特别困难户补助;
  (三)合作医疗保健;
  (四)其他集体福利事业。


  第二十二条 管理费的使用范围:
  (一)村干部报酬;
  (二)村管理开支。


  第二十三条 村集体经济组织提取统筹费的标准,以乡(镇)为单位,不超过上一年农民人均纯收的百分之二。乡(镇)和村两级分项使用,乡(镇)经营管理部门总额控制。
  统筹费应当先提后用,不得追加。


  第二十四条 村集体经济组织提取的统筹费,除上交乡(镇)使用部分外,主要用于下列开支:
  (一)村级办学经费补贴;
  (二)计划生育补助、奖励及独生子女保健费不足部分;
  (三)义务兵优待金;
  (四)农村优抚费;
  (五)修建村级道路;
  (六)其他民办公助事业。

第五章 固定资产管理





  第二十五条 村集体经济组织所有的使用年限在一年以上、单位价值一百元以上的生产资料和设备,均应当列为固定资产。单位价值虽低于规定标准,但使用年限在一年以上的主要生产工具和设备,也可列为固定资产。


  第二十六条 固定资产的入帐价值:
  (一)购置新的固定资产,按原价加采购费、包装费、运杂费和安装费计价;
  (二)新建的农田基本建设项目、建筑物等固定资产,按决算计价;
  (三)接受奖赠的固定资产,按重置安全价值计价;
  (四)改造、扩建的固定资产,按原价加改造、扩建增加的费用,减去改造、扩建工程中发生的变价收入计价;
  (五)接受投资者投入旧的固定资产,按原值和已提折旧计价;未提折旧的,按在算折旧计价;
  (六)经济林木开始有正常收入转作固定资产时,按实际支出的全部定值培育费计价;
  (七)幼畜育成转作产畜、役畜时,按饲养成本计价;
  (八)盘盈的固定资产,按重置安全价值计价。


  第二十七条 村集体经济组织应当按下列规定提取固定资产折旧:
  (一)大型农机具和其他机器设备,按使用年限提取;
  (二)农业基本建设项目需要重置更新的,按使用年限提取;
  (三)其它固定资产,根据实际能力提取。


  第二十八条 村集体经济组织应当建立健全固定资产管理、使用、维修制度,设立固定资产明细帐,定期盘点,做到帐实相符。
  固定资产丢失或损坏时,应当查明原因,分清责任,及时处理。

第六章 合作基金管理





  第二十九条 农村合作基金包括下列范围:
  (一)原合作化时期合作社社员入社股金;
  (二)原生产队、生产大队集体积累折股股金;
  (三)通过融资留取的增值资金;
  (四)有关部门扶持资金;
  (五)委托代管资金;
  (六)增扩社区内部的成员资金;
  (七)其它方式筹集的资金。


  第三十条 农村合作基金在农业银行或信用社设专户存储,由合作基金会负责管理。
  合作基金会应当接受乡(镇)经营管理部门的业务指导和审计监督。


  第三十一条 农村合作基金的管理,应当坚持所有权和得益权不变,自愿互利、有偿使用的原则。
  任何单位或个人不准平调和强制使用农村合作基金,不准强令农村合作基金会为单位和个人的借款担保。


  第三十二条 农村合作基金会应当按有关会议制度,搞好核算、收益分配和会计报表。

第七章 财会人员





  第三十三条 村集体经济组织应当按照规定的条件配备专兼职会计、出纳员,会计、出纳员之间不得兼职。
  村集体经济组织主要领导的直系亲属不得担任本村的会计、出纳员。


  第三十四条 村集体经济组织财会人员的任免,应当经村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论,由乡(镇)经营管理部门批准,报区、县(市)经营管理部门备案。


  第三十五条 村集体经济组织财会人员有权参加本村财务计划的编制和有关生产、经营管理会议,并且对本村资金筹集、使用和财产保管等工作提出建议和检查监督。
  村集体经济组织的财会人员,对违反财务制度的收支有权不予办理,村集体经济组织的领导坚持办理的,财会人员应当向上级经营管理部门提出书面报告,请求处理。


  第三十六条 村集体经济组织的财会人员,应当按会计制度规定进行会计核算,并使用市经营管理部门统一印制的帐、簿、表、据。


  第三十七条 村集体经济组织应当定期向乡(镇)经营管理部门报送有关财务报表,同时抄送开户银行。


  第三十八条 村集体经济组织的财会人员,实行凭证上岗,并按有关规定评定专业职称。


  第三十九条 村集体经济组织财会人员工作调动时,应当办理交接手续,并按规定进行离职审计。


  第四十条 村集体经济组织的财会人员,应当执行国家法律、法规,遵守财经纪律,坚持原则,抵制侵犯集体财产、农民利益和违反财经纪律的行为。


  第四十一条 村集体经济组织的负责人,应当支持财会人员行使权力,履行职责,不得打击报复财会人员。

第八章 财务监督





  第四十二条 村集体经济组织应当建立由村集体经济组织成员选举产生的民主理财组织。


  第四十三条 民主理财组织的职责:
  (一)检查监督村集体经济组织的一切财务活动;
  (二)协助上级或有关部门对村集体经济组织财务的审议;
  (三)听取和反映群众对村集体经济组织财务工作的意见和建议。


  第四十四条 各级经营管理部门管理村集体经济组织财务的职责:
  (一)组织贯彻执行有关村集体经济组织财务管理方面的规定;
  (二)制定村集体经济组织财务管理制度,并组织实施;
  (三)负责村集体经济组织财务的审计监督;
  (四)负责村集体经济组织财会人员培训、考核、职称评定;
  (五)按职责权限查处违反本条例的行为。


  第四十五条 乡(镇)经营管理部门应当设置村集体经济组织财务余额控制总帐和提留费、统筹费提取使用明细帐,并实行定期审计制度和村会计集体办公制度。


  第四十六条 经营管理部门的工作人员,应当履行职责,秉公办事,不准利用职权徇私舞弊。第九章奖励与处罚。


  第四十七条 对执行本条例有突出贡献的,应当给予表彰和奖励。


  第四十八条 对违反本条例情节轻微的,要进行批评教育,限期改正;情节严重或经教育不改的,按下列规定处罚:
  (一)违反本条例第七条、第八条、第九条、第十一条、第十二条、第十七条、第三十三条、第三十四条、第三十八条、第三十九条、第四十一条规定的,处以村集体经济组织主管领导五十至三百元罚款;
  (二)违反本条例第十三条、第十四条、第十六条规定的,处以村集体经济组织财会人员三十至五十元罚款;
  (三)违反本条例第十五条二款规定的,责令返还,并处以村集体经济组织主管领导高利抬款总额百分之五罚款;
  (四) 违反本条例第十八条规定的,处以村集体经济组织财会人员违法金额的百分之五至百分之十罚款;
  (五)违反本条例第十九条、第二十三条规定的,责令退还超收资金,并处以村集体经济组织主管领导和直接责任人一百至五百元罚款;
  (六)违反本条例第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十四条规定的,处以村集体经济组织主管领导和财会人员五十至三百元罚款;
  (七)违反本条例第三十一条二款规定的,除责令限期返还外,并处以单位领导或直接责任人五百元至一千元罚款;
  (八)违反本条例第三十二条、第三十八条、第三十九条规定的,按会计管理方面有关规定处罚;
  (九)违反本条例第四十六条规定的,按管理权限和审批程序予以行政处分。


  第四十九条 对违反本条例构成犯罪的,移送司法机关依法追究刑事责任。


  第五十条 对行政处罚不服的,可在接到行政处罚决定书之日起十五日内向执罚部门的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。逾期不申请复议或不起诉又不执行行政处罚决定的,执罚部门可向人民法院申请强制执行。


  第五十一条 罚款应当使用财政部门统一印制的收据,所罚款项,除按规定上交国家财政以外,其余部分应当返还给经营管理部门,用于奖励经费和办案经费。
第十章 附则




  第五十二条 本条例执行中的具体问题,由市农业行政主管部门负责解释。


  第五十三条 本条例自1994年1月1日起施行。市人民政府1989年4月4日发布的《哈尔滨市村级财务管理办法》同时废止。