山东省菏泽市人民政府


菏泽市人民政府规范性文件制定程序

政府令2003第3号





　　《菏泽市人民政府规范性文件制定程序》已经第2次市政府常务会议研究通过,现发布施行。

市　长:杜昌文
二○○三年六月二十六日



菏泽市人民政府规范性文件制定程序

第一章　总　　则

　　第一条　为规范本市行政机关规范性文件制定程序,保证行政机关规范性文件质量,维护国家法制统一,根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《山东省人民政府规章制定程序规定》,结合我市实际,制定本程序。
　　第二条　本程序所称行政机关规范性文件(以下简称规范性文件),是指市人民政府为履行行政管理职能,根据法律、法规、规章和上级具有法定效力的规范性文件,依照法定程序制定的,规范行政管理事务,公开发布并反复适用的,在本行政区域内具有普遍约束力的规定(暂行规定)、办法(暂行办法)、决定、命令等具有行政管理规范内容的文件的总称。
　　第三条　制定规范性文件,应当遵循下列原则:(一)符合宪法、法律、法规和国家政策,维护国家法制统一;(二)符合法定的权限和程序;(三)注重实效,符合本市实际;(四)充分发扬社会主义民主,保障公民通过多种途径参与规范性文件制定活动;(五)保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定其应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径;(六)实现行政机关职权与责任的统一,在规定其职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任;(七)坚持精简、统一、效能相结合,科学规范行政行为,合理确定部门职能,简化行政管理程序,促进政府职能向经济调节、社会管理、市场监管和公共服务转变。
　　第四条　制定规范性文件的范围包括:(一)法律、法规、规章授权制定的;(二)法律、法规、规章虽未授权,但根据本市实际情况需要作出具体规定的;(三)根据本市实际情况,需要以规范性文件形式加以规范管理的;(四)市人民政府履行行政管理职能,需要以规范性文件形式规范的其他事项。
　　第五条　市人民政府法制工作机构(以下简称市政府法制机构)具体负责市政府规范性文件制定计划的研究论证、规范性文件送审稿审查和综合协调工作。
　　第六条　规范性文件之间应当保持协调和衔接。
　　第七条　市人民政府规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布和解释,适用本程序。


第二章　立　　项

　　第八条　市人民政府于每年第四季度编制下一年度的规范性文件制定计划。
　　第九条　市人民政府所属各部门或者下一级人民政府认为需要制定规范性文件的,应当于上一年10月底前,按程序向市人民政府报请立项,须经秘书长审核同意,分管市长批准。
　　立项申请应当对制定规范性文件的必要性、立法依据、规范的主要内容和拟确立的主要制度等作出说明。
　　第十条　市政府法制机构应当根据法律、法规、规章及市政府的重要决策和工作部署,对制定规范性文件的立项申请进行汇总和研究论证,拟定年度规范性文件制定计划,经分管秘书长审核,分管市长同意后,提报市政府常务会议研究通过,以市政府文件发布实施。
　　列入计划的项目应当符合下列要求:(一)适应改革、发展、稳定的需要,具有立法必要性;(二)有关的改革实践经验已经基本成熟,拟确立的制度和措施具有可行性。
　　年度规范性文件制定计划应当明确规范性文件的名称、起草单位和报请市政府审议的时间。
　　第十一条　年度规范性文件制定计划可以根据实际情况予以调整,对拟增加的项目由市政府法制机构进行补充论证,按程序报市人民政府批准后组织实施。

第三章　起　　草

　　第十二条　规范性文件由市人民政府组织起草。
　　市人民政府可以确立一个或者几个部门负责起草规范性文件草案。对重要项目或者法律关系复杂的,可以确定由市政府法制机构起草或者组织起草,也可以邀请有关组织、专家参加起草或者委托有关组织、专家起草。
　　第十三条　委托有关组织、专家起草规范性文件草案的,由市政府法制机构确定受托人;也可以在一定范围内公开委托项目,征求起草方案,择优确定受托人。受托人应当组成3人以上的起草小组并确定起草小组负责人。
　　受托人确定后,由市政府法制机构与受托人签定相应协议,明确双方的权利和义务。
　　委托起草所需费用由同级财政核拨。
　　第十四条　市政府部门起草市政府规范性文件草案的,应当成立起草小组,并明确一名负责人主管起草工作。
　　起草部门应当在规范性文件制定计划规定的审议时间之前3个月完成起草并报送审查;不按计划完成起草任务的,应当向市人民政府或者市政府法制机构书面说明。
　　第十五条　起草的规范性文件,应当包括起草(立法)目的、依据、原则、适用范围、权利义务、法律责任、生效时间等内容。
　　规范性文件可以依次用章、条表述。除情况复杂的规范性文件外,一般不使用章。条下可以分款、项、目。条的序号用中文数字依次表述,款不编号,项和目的序号分别用中文数字加括号与阿拉伯数字依次表述。
　　第十六条　起草规范性文件,应熟悉、掌握制定依据,深入调查研究,通过召开座谈会、听证会等形式,广泛征求公民、法人或者其他组织的意见,应当做到文体规范、结构严谨、条理清楚、文字简明、用词准确、操作方便。必要时,应当明确某些用语的特定含义。
　　第十七条　依照法律、法规、规章制定实施办法,应当结合本市实际,突出地方特点,对原则性条款作出具体规定。
　　第十八条　市政府部门起草的规范性文件,经起草部门负责人会议讨论通过后,由起草部门主要负责人签署后,书面征求有关部门的意见。
　　有关部门提出修改意见时应当同时附具依据或者理由,经本部门主要负责人签署或者加盖本部门印章后,于接到征求意见稿之日起15日内返回起草部门;逾期不按规定回复意见的,视为同意。
　　第十九条　起草部门应当认真研究有关部门提出的修改意见。对合理的意见应予采纳;对有争议的意见应当充分协商。经过充分协商不能达成一致的,起草单位应当在上报规范性文件送审稿时说明情况和理由。
　　第二十条　起草部门完成规范性文件起草工作后,应当将送审报告、规范性文件送审稿及其起草说明和其他有关材料一式二份径送市政府法制机构审查。
　　规范性文件送审报告主要包括送审规范性文件的名称、有关部门争议问题的协商情况和送审建议等。送审报告应当由起草部门主要负责人签署;有关部门共同起草的,应当由该有关部门的主要负责人共同签署。
　　规范性文件送审稿的说明应当包括:制定规范性文件的必要性、起草过程、起草依据和拟规范的主要内容及对重要条款的解释和需要说明的主要问题等。
　　有关资料包括征求意见原件、调研报告、依据的有关法律、法规和政策文件,以及外地有关的立法资料等。
　　第二十一条　政府法制机构应当加强对规范性文件起草工作的指导,并可以提前参与规范性文件草案的起草工作。

第四章　审　　查

　　第二十二条　市政府规范性文件送审稿及其说明由市政府法制机构统一审查、修改。未经市政府法制机构论证、协调、审查的规范性文件草案,不得提交市人民政府审议。政府法制机构可以对同级政府部门制发规范性文件情况进行检查。
　　第二十三条　市政府法制机构应当从以下方面进行审查:(一)是否符合《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》、《山东省人民政府规章制定程序规定》和本程序第三条的要求;(二)是否符合现行政策和法律、法规,是否符合本市改革和发展的实际需要,有无较强的针对性和可操作性;(三)与本市现行规范性文件是否协调、衔接;(四)是否已妥善处理有关机关、组织和公民对规范性文件送审稿主要问题的意见;(五)是否符合规范性文件制定的技术要求;(六)需要审查的其他内容。
　　第二十四条　市政府法制机构接到规范性文件送审稿后,一般应当在一个月内完成审查任务,特殊情况可在二个月内完成审查任务。
　　经初步审查发现规范性文件送审稿不符合第十条第二款要求,制定规范性文件尚不成熟的,可以决定缓办并通知起草单位,待条件基本成熟后再进行审查。
　　经初步审查,发现有关部门对规范性文件送审稿规范的主要内容存在较大争议,起草单位未与有关部门协商或者规范性文件送审稿不符合本规定第二十条规定的,市政府法制机构可以将规范性文件送审稿退回起草部门,待起草部门与有关部门充分协商或者补充完备有关资料后再提交审查。
　　第二十五条　市政府法制机构认为必要时,可以开展实地调查研究,召开座谈会、论证会和书面等形式征求有关部门、组织、专家和下级人民政府的意见,起草部门及其他有关部门应积极予以配合、协助。
　　制定规范性文件活动所需经费,财政部门应给予保障。
　　第二十六条　规范性文件送审稿涉及公民、法人和其他组织的切身利益的,市政府法制机构可以通过举行听证会或者经市人民政府批准,可以在市级报刊上刊登,公开征求社会各界的意见。
　　举行听证会的,应当按照国务院《规章制定程序条例》第十五条规定的程序进行。市政府法制机构可以邀请有关方面的代表参加听证会。
　　规范性文件草案向社会征求意见或者举行听证会的,市政府法制机构应当在市人民政府审议规范性文件送审稿时,就有关意见的处理情况及其理由作出说明。
　　第二十七条　市政府法制机构应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题深入基层实地调查研究,征求基层有关政府、组织和公民的意见。
　　第二十八条　市政府有关部门或者机构对规范性文件送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,市政府法制机构应当进行协调达成一致意见;不能达成一致意见的,应当将争议的主要问题、有关部门的意见和法制机构的意见上报市人民政府协调、决定。
　　第二十九条　市政府法制机构应当认真研究各方面的意见,与起草单位协商后,对送审稿进行修改,形成规范性文件草案。

第五章　决定与公布

　　第三十条　对形成的规范性文件草案、起草说明由市政府法制机构准备一式25份报送秘书长,由秘书长负责安排分送各位市长及有关人员审查,一般审查时间为3—5天,届时由秘书长负责安排将市政府各位领导及有关人员的审查修改意见收回,交市政府法制机构进行修改,形成审议稿。
　　第三十一条　市政府法制机构形成审议稿、起草说明一式25份,报送秘书长,提报市政府常务会议研究。
　　第三十二条　市政府常务会议研究规范性文件审议稿时,由起草部门负责人作说明,市政府法制机构汇报审查意见,并对市政府领导的审议意见做好记录。
　　第三十三条　根据市政府领导的审议意见,市政府法制机构进行修改,形成审签稿,送市政府办公室,按公文审批程序办理。
　　第三十四条　以市政府令形式公布的应当载明该政府令的制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、市长署名以及公布日期;以市政府文件形式公布的应当载明该规范性文件的制定机关、序号、文件名称、通过日期和公布日期。
　　规范性文件应当自公布之日起30日后施行;但公布后不立即施行将造成严重后果的,可以自公布之日起施行。
　　第三十五条　规范性文件签署公布后,应在《菏泽政报》和《菏泽日报》上全文刊登。《菏泽政报》上刊登的规范性文件文本为标准文本。

第六章　解释与备案

　　第三十六条　规范性文件解释权属于规范性文件制定机关。规范性文件有下列情况之一的,由制定机关解释:(一)规范性文件规定需要进一步明确具体含义的;(二)规范性文件制定后出现新情况,需要明确适用规范性文件依据的;(三)需要根据规范性文件规定的精神,适当扩大或缩小规范性文件适用范围的。
　　规范性文件解释由市政府法制机构参照规范性文件送审稿的审查程序提出意见,报请市人民政府批准后公布。
　　规范性文件的解释同规范性文件具有同等效力。
　　第三十七条　市人民政府所属部门或者下一级人民政府可以向市人民政府提出规范性文件解释的请求。
　　第三十八条　对属于行政工作中具体应用和理解规范性文件的问题,市人民政府有关部门或者下一级人民政府向市政府法制机构提出解释要求的,市政府法制机构可以研究答复;其中涉及重大问题的,应当报市人民政府同意后答复。
　　第三十九条　机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规和规章相抵触的,可以向市人民政府提出书面审查修改建议,由市政府法制机构研究提出处理意见,报市人民政府决定。
　　第四十条　规范性文件应当自公布之日起30日内,由市政府办公室交市政府法制机构10份,由市政府法制机构依照山东省政府《山东省规章和规范性文件备案办法》的规定向省政府备案。

第七章　附　　则

　　第四十一条　修改、废止规范性文件,参照本程序办理。
　　规范性文件修改的,应当自修改决定公布之日起30日内公布新的规范性文件文本。
　　第四十二条　市政府常务会议以及规范性文件制定预审会、协调会所需的规范性文件草案文本和其他文字材料,由起草部门负责提供。第四十三条　非规范性文件的制定确需市政府法制机构审核的,参照本程序从简办理。
　　第四十四条　县区政府制定规范性文件,参照本程序办理。
　　第四十五条　本程序自发布之日起施行。2001年4月4日由市人民政府发布的《菏泽市人民政府规范性文件制定程序规定》同时废止。



浅谈通过媒体公布信息执行案件的效果


人民法院通过媒体公布不履行义务信息对被执行人进行惩罚，这在《民事诉讼法》第231条中已经有了明确规定，从而使多年的执行方式方法有了法律依据和统一的操作规范，然而对此规定众人意见不一，笔者结合实际谈一谈自己的观点。
一、通过媒体公布被执行人不履行义务的理解
前几年有些法院在执行方式方法改革上推出了曝光执行、悬赏执行，取得了一定的效果，但由于缺乏法律依据和统一的操作规范，该制度未取得全面的推广。通过媒体公布被执行人不履行义务的信息是属于商誉毁损，有时涉及被执行人隐私权的问题，因此，许多法院执行案件时慎用或尽量不用此种方法，通过媒体公布不履行义务信息是指人民法院执行组织对已经生效的法律文书在执行程序后，在送达执行通知书后，仍拒不履行生效法律文书确定给付义务的，人民法院采取通过电视、广播、网络等媒体对被执行人自然情况、债务标的的公开公告、追踪报导或鼓励公民、法人及其他组织向人民法院执行机构提供执行信息，以便尽快发现被执行人财产或迫使被执行人履行义务。通过媒体公布被执行人不履行义务的信息，对还拟进行市场经济活动的被执行人而言，这种无形的惩罚是非常沉重的，《民事诉讼法》明确将其作为惩罚措施以后，对这一措施如何理解适用还没有统一的标准。
在执行实践中，笔者认为通过媒体公布被执行人不履行义务的信息应具备以下三个前提条件：（一）必须责令被执行人报告当前以及收到执行通知之日起前一年的财产情况。《民事诉讼法》第217条明确规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当履行报告财产的义务，对拒绝报告或虚假报告的，人民法院可以对主要负责人或直接责任人员予以罚款、拘留。（二）必须要求申请执行人举证被执行人的财产状况。在执行开始时，人民法院执行机构要求申请执行人对被执行人的一切可供执行的财产包括第三人债权、股权、知识产权等进行举证，以便执行人员迅速及时判断是否有履行能力，确定采取何种执行措施。（三）必须告知被执行人拒不履行法律文书确定给付义务所承担的法律后果，告知通过媒体公开曝光的不利后果。这就要求执行人员要组织被执行人召开专项法制宣传或债务人会议。通过实施上述三个要求后，被执行人仍拒不履行给付义务而又不具备中止或终结执行案件的有关条件，人民法院可根据债权人的申请，也可直接通过被执行人所在地的电视、广播、网络等媒体对执行案件情况向社会公告，予以曝光。
二、通过媒体公布被执行人不履行义务信息的利弊
人民法院采用新闻舆论公告执行案件主要目的是使执行工作不再是法院孤军奋战，不再是法院一家之事，而是举全社会之力，构一个全方位的执行威慑机制，这是针对目前执行工作的内部环境和外部环境差，社会诚信体系、财产制度不健全所采取新举措。其作用是不可低估的，它积极的一面主要表现为：首先，明确公布的性质属于司法公布，是一个具体的司法活动，它具有非常高的公信力；其次，有利于社会监督，一般执行案件的当事人公限原诉讼双方当事人，案外人很少了解到执行当事人所欠的债务，容易继续与债务人发生借贷关系，或借他人钱堵案件债权人之债。通过媒体公布被执行人不履行义务的信息，公开指名道姓，公开债务标的，对被执行人产生强大的心理负担和精神压力，因此能主动履行义务，其他人看被执行人不履行债务信息，不会与之发生借贷关系；再者，有利于增加案件的透明度，真正体现执行案件的公开、公正。执行案件是实现人民法院生效的法律文书裁判给付义务的具体体现，也是能否保护当事人的合法权益、维护法律尊严的关键所在，目前一些案件未结原因，一方面被执行人确定暂无履行能力，或制造无履行能力假象，或搞地方保护进行暗箱操作，造成权利人对法院产生疑议。案件通过媒体公布后，使整个案件信息向社会公开，社会各方面都来监督，增加案件的透明度，从而有效避免了暗箱操作，有和地克服地方保护主义；四是有利于增加企业法人的法律意识，增加企业的诚信度，促进债务履行。人民法院对于一些企业法人在有能力履行义务而拒不履行或怠于履行的情况，在法院公布不履行义务信息前迫于市场经济商誉而去主动履行。
通过媒体公布被执行人不履行义务的信息存在的问题，主要表现在：一是私权力向公共权力转化无明确的标准。人民法院通过媒体公布被执行人的个人信息，此次《民事诉讼法》修改首次以国家法律的形式明确了将被执行人涉及民事强制案件的信息作为社会信用信息纳入国家征信系统予以记载，这在社会信用体系建设中有非常重要的意义，将被执行人的案件信息纳入社会信用信息公开，根本而言是国家公共权力对被执行人私权的一种限制，体现了司法权力的公共性，是对社会公众知情权的尊重，但是我们执行案件是属于一般民事案件，被执行人若是自然人，当然就依法享有隐私权利，这种权利属于私权力，在执行案件过程中，发布被执行人相关信息，必然要涉及其名誉、商誉的贬损和部分自由的限制，如何公布信息、公布哪些内容信息、公布时间等等法律都没有统一的解释，因此在实际操作中不好把握这种度，容易产生纷争。二是关于公布的媒体，全国没有建立一个统一的网络公布平台来方便社会集中查询使用，现在各地法院在辖区范围内公布信息，不能充分发挥公布信息的威慑力，往往不能达到促使债务人自动履行的法律后果，况且在地方媒体公布，经常遭到地方部门保护主义者的封杀。三是媒体公布后，若执行信息发生了变化，执行法院应怎样撤回。特别是在纸质媒体上发布，更是无法撤回。一些被执行人在媒体发布信息后自动履行完毕法律义务后，信息不及时撤回势必给其商誉进一步造成损毁，因此人民法院要通过媒体公布信息执行案件，其负面影响是不容忽视的，必须尽快出台相关的司法解释予以完善。
黑龙江省北安市人民法院 韩召峰