【内容提要】人民法院是维护社会公平和正义的最后一道防线，审判监督工作则是这道防线的最后一个关口。审判监督庭作为基层人民法院的一个重要审判业务部门，担负着依法纠正错误生效裁判，维护当事人合法权益，维护社会法律尊严和审判权威的重要职责。

　　
　　一、审判监督的内涵和职能定位

　　审判监督的内涵应当是，通过对法官的监督与保障当事人充分行使诉权，以及对错判的补救，达到纠错防错的目的，从而保障裁判的正确性，提高司法质量，实现司法公正。

　　（一）监督职能。再审是对审判权行使的监督，而审判权行使的主体是法院，具体从事审判活动的是法官。因此，就某一案件的再审而言，既是对原审法院的监督，又是对原承办法官的监督，并以对该法官的监督为基础。而这种对审判者的监督，首先体现在对法官职业道德素质的监督。因为在司法公正的实现过程中，法官的个人的道德、品格和敬业态度始终发挥重要作用。尽管国家对法官司法规定了严格的纪律，乃至建立了错案追究制度，但法官和普通人一样，同样有着个人的行为方式和生活需要。这就需要设置防线，以杜绝因法官的主观故意而导致的司法不公正。为此，在实行两审终审制度的过程中，又确立了审判监督程序即再审制度，以加强防错纠错的力度，从而对法官的职业道德起到规范约束和警醒作用，最大限度地保证裁判公正。

　　（二）补救职能。在诉讼过程中，法官对案件的认识受职业水平等诸多因素的影响，诸如法官的文化知识、法理水平、专业能力、司法技能以及理解与判断能力等因素，都可能导致错误的认识，从而影响能否正确地认定事实和适用法律。裁判在认定事实上不清楚，或者适用法律上有错误，就会失去公正性，从而破坏裁判的权威性。因此，必须做到有错必纠。审判监督程序就是对错案进行补救的制度。通过对案件的再行审理，使正确的裁判得以维护，错误的裁判得以纠正，以实现裁判的公正性，从而维护国家法律的尊严，提高人民法院的审判权威。

　　（三）保障职能。这里的保障是指对当事人充分行使诉权的保障。由于法官的品质缺陷或认识的局限性所造成程序不当或裁判错误，都会使当事人的正当合法权益受到损害。立法上设置了上诉审制度的补救，同时又设置了再审制度的补救，从而保障当事人充分地行使诉权。也就是说，通过审判监督程序使已审结的案件获得再一次审理的机会，当事人得以再一次行使诉权，以达到将裁判的错误降至最低及至杜绝的目的。

　　（四）防错职能。审判监督职能不仅仅限于再审纠错，它重要的职能之一还在于通过监督和纠错，评价司法质量，教育法官提高司法水平，防止发生类似的错误，或者不再发生错误，从而确保司法公正，树立法官的清明形象，树立人民法院的公正形象。这种作用虽然不是直接的，但它所产生的辐射和影响，比纠正错案的意义更大。

　　二、当前基层法院审判监督面临的困境

　　民诉法修改后，基层法院原本就不多的审判监督案件数量大幅减少，审判职能大为弱化，审监庭的主要职能也转变为案件质量监督管理。从《民诉法》对再审制度进行的修改中，我们不难看出，它的主旨是加强审判监督工作，而不是削弱审监工作，更不是要取消审监工作，对此我们必须有清晰的认识。审监工作的职能作用不仅是对审判案件的结果进行监督，也要对审判工作、案件质量的整个形成过程进行监督；不仅对案件的实体问题进行监督，更应对案件的程序问题进行监督；不仅对案件的审理环节进行监督，也应对立案、执行等环节进行监督。以往的审监工作侧重案件结案后对卷宗、文书进行检查，应将这项工作前移，分解到审判工作的立案、庭审、宣判、执行等各环节，做到问题早发现、早纠正，将可能发生的瑕疵问题解决在萌芽中。如今基层法院审判监督庭正处于职能转变期，面临一系列困难。

　　1、审判力量不足。因审判力量有限、案件数量少及基层法院审监庭审判职能的弱化，审监庭配置的审判力量明显不足。有的基层法院将高素质的业务骨干配置在审判一线，而审判监督庭则连一个合议庭所需的人员都无法配齐，“一人庭”“两人庭”居多，有的甚至把审判监督庭看成“二线”养老机构，在人员的人数、年龄、知识、能力方面无法形成合理的结构。近年与我院往来交流的基层法院大多存在人员配置不足情况。

　　2、业务学习少。基层法院学习资料有限，审监法官学习的机会少，很难全面掌握相关的法律、法规及司法解释，影响审判监督水平的提高。

　　3、轻视前监督，重视后监督。在日常审判过程中，在对审判权运行过程的控制方面，还有不足。对已结案件进行质量评查，依照审判监督程序来纠正错误裁判、并对违法人员进行责任追究，这些是错误裁判生效以后，发现错误后才采取的一种补救措施，这种补救措施并不能完全消除已经造成的不良影响。

　　4、审判监督过程中行政化色彩浓厚。表现为庭长、院长、审判委员会就具体案件而对审判组织提出的处理意见，审判组织必须执行。上级法院对下级法院审理的个别案件进行监督、指导，下级法院就必须执行。以上表现形式不符合审判活动的基本原则。

　　5、部分审判监督法官工作中有畏难情绪，积极性不高、主动性不强。由于审监工作的特殊性，从事审监工作的法官往往既怕得罪本院同志，又怕当事人无理取闹，总有这样那样的顾虑，直接影响审监工作的健康发展。

　　 三、加强审判监督的对策

　　1、优化机构，保证素质，合理调配审判资源，充分保障审判监督职能作用的发挥和审判监督工作的开展。应尽可能选调一些政治素质高、思想品行好、业务能力及自律意识强、经验丰富的审判骨干充实审监队伍。

　　2、加强培训学习，提高审监法官的业务素质和执法水平，增强监督能力，保证监督质量。组织审监法官认真学习有关审判监督法律、法规及司法解释，尤其是要认真学习修改后的民事诉讼法，全面理解、深刻领会立法修改的宗旨和精神，确立与之相适应的司法理念，为审判监督工作提供充分的理论指导。尽可能为审监法官提供、争取学习、培训的机会，积极参加学习、培训，克服审监法官会而不精、全而不专的问题，拓宽视野、丰富知识，提高审监法官的法律理论水平，增强司法能力。

　　3、淡化审判监督的行政化，有效地防止监督权的滥用。 改革庭长、主管院长审批制度，由庭长、院长行使程序性监督权，限制庭长、院长对实体问题的处理权。庭长、主管院长如发现审判人员实体处理有可能错误的，可以发表自己的意见给审判组织参考，如审判组织坚持自己观点的，庭长、主管院长有权提请院长提交审判委员会讨论。上级法院未经法定程序，不得介入下级法院的案件审理。

　　4、加强对错误裁判以及违法裁判的责任追究。在审理过程中，在严格地对审判权进行制约的同时，必须对错误裁判和违法裁判进行责任追究，以责任制约审判权。要使责任追究制度真正起到作用。

　　5、建立对审监庭及审监法官单独考核机制和激励机制，由院党组直接对审监庭和审监法官进行考核，为审监庭和审监法官专门建立考核档案，在提拔任用、职级待遇、评选先进等方面应尽可能向审监法官倾斜，充分调动审监法官的积极性、主动性，形成爱岗敬业、敢于监督、善于监督和争先创优的良好氛围，促进审判监督工作健康发展。

　　6、建立审判质量、效率管理评价机制。按照科学发展观的要求，审监工作在明确职责、建立机制的基础上，向着科学化、规范化的方向迈进是形势所需，势在必行。建立科学的审判质量效率评价机制，将一审各类案件的调解率、撤诉率、开庭率、上诉率、发改率、申诉率、调解案件申请执行率、审限等，将这些评价内容进行量化分解，落实到每一案件、每一承办人，通过通报问题与通报亮点相结合，将评查结果与年终岗位目标考核挂钩，发挥案件质量监督管理的导向作用，才能切实提高审监工作质量，从而推动审判工作质效的全面提升。

　　（作者单位：江西省新建县人民法院）
国家税务总局


国家税务总局关于税务行政处罚有关问题的通知
国家税务总局




各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
为了贯彻《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），正确实施税务行政处罚，推进依法治税，现将税务行政处罚有关问题通知如下：
一、税务行政处罚只能由法律、法规或者规章设定。规章可以设定警告和罚款，但罚款的幅度不得超出国务院国发〔1996〕13号文件规定的标准。省和省以下各级税务机关不得以任何形式设定税务行政处罚，但可在法律、法规、规章规定给予税务行政处罚的行为、种类和幅度范
围内作出具体规定。
二、删除《个人所得税代扣代缴暂行办法》（国税发〔1995〕065号）第十八条、第十九条的规定。
三、对没有法律法规依据的处罚种类和罚款标准，但却是税收征收管理所必需的处罚规定，国家税务总局已报国务院审批。在国务院批准之前，暂改按以下规定执行：
（一）《增值税若干具体问题的规定》（国税发〔1993〕154号）第四条中“未持有其机构所在地主管税务机关核发的外出经营活动税收管理证明的，销售地主管税务机关一律按6％的征收率征税。其销售地发生的销售额，回机构所在地后，仍应按规定申报纳税，在销售地缴纳
的税款不得从当地应纳税额中扣减。”暂修订为：“未持有其机构所在地主管税务机关核发的外出经营活动税收管理证明的，销售地主管税务机关一律按6％的征收率征税，并可处以10000元以下的罚款。”
（二）《国家税务总局关于加强增值税征收管理工作的通知》（国税发〔1995〕015号）第一条第一款第（一）项修订为：“对违反增值税专用发票使用规定的一般纳税人，按《中华人民共和国税收征收管理法》或者《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定处罚。”
删除第二条第二款“增值税一般纳税人违反上述规定的，按偷税论处，一经查出，则应从当期进项税额中剔除，并在该进项发票上注明，以后不论其货物到达或验收入库，或支付款项，均不得计入进项税额申报抵扣”的规定。
（三）《国家税务总局关于严格增值税专用发票领购登记制度的通知》（国税发〔1995〕101号）第三段和《国家税务总局关于被盗、丢失增值税专用发票处理意见的通知》（国税函发〔1995〕292号）第一条暂修订为：“对那些不按规定保管专用发票而发生丢失的企业
，按《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条的规定，处以10000元以下罚款。”
（四）《出口货物退（免）税管理办法》（国税发〔1994〕031号）第三十一条暂修订为：“对经营出口货物的企业有下列违法行为之一的，除令其限期纠正外，处以1000元的罚款：
1．未按规定办理出口退税登记的；
2．未按规定使用有关出口退税帐薄票证的；
3．拒绝主管退税的税务机关检查和提供退税资料、凭证的。
未按规定设置和保管有关出口退税帐薄票证的，按《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条的规定处罚。”
第三十四条暂修订为：“对为经营出口货物企业非法提供或开具假退税凭证，有违法所得的，处以其违法所得额3倍以下不超过30000元的罚款；没有违法所得的，处以10000元以下的罚款。”
四、本通知自1998年1月1日起执行。
望各地税务机关将执行中发现的问题和意见，及时报告我局（联系电话：政策法规司复议应诉处 63417606、63417674）。



1998年2月18日