立足“三个强化” 做好控申举报工作
石青 王健 刘凤珍
2003年以来，临邑县院围绕新时期人民群众对控申举报工作的新诉求、新期待，根据检察机关举报工作的新要求、新任务、新特点，充分发挥密切检察机关与人民群众联系、为职务犯罪案件的查处提供大量可靠线索、推动反腐败斗争的深入开展、构建和谐社会的职能作用，切实做好举报工作，取得了一定成绩。连续三届被评为“全国文明接待室”，检察长石青同志被评为“全省检察机关涉检信访先进个人”，控申科连续五年在全市检察机关对口评比中名列前茅。具体工作情况是：
一、强化举报宣传，不断提高人民群众举报积极性
（一）突出宣传内容，增强宣传的针对性。重点做到“突出四个新”：一是突出宣传检察机关反腐败查办大案要案取得的新成果。重点引导群众举报国家公务员、司法人员涉嫌贪污贿赂、徇私枉法等职务犯罪线索，特别是关系民生的职务犯罪线索，以便更好的适应人民群众对检察机关反腐败工作不断提高的新要求、新期待，增强查办和预防职务犯罪的针对性。二是突出宣传检察机关为保护举报人和被举报人合法权益采取的新举措。深入宣传检察机关坚决查处打击报复举报人案件和利用举报诬告陷害他人案件的措施和决心，引导群众正确行使举报权利，据实举报，减少错告，防止诬告，提高举报质量。三是突出宣传检察机关受理举报的新知识。主要围绕自侦案件受理范围、具体要求和有关的举报常识开展宣传，引导知情人准确举报、有效举报，促进举报工作向深层次发展。四是突出宣传方便人民群众举报的新渠道。一方面，将宣传传统的来信来访举报与宣传开通举报专线、手机短信举报、网上举报结合起来，引导人民群众逐渐习惯利用现代信息化手段开展举报。另一方面，及时宣传检察机关为方便群众举报出台的新规定。如我院创造性地开通了举报“绿色通道”，即与邮政部门联合向全县公布，凡在临邑辖区内向检察院举报犯罪的信件，只要在信封右上角注明“举报信”二字，不用贴邮票，免费邮寄。及时宣传后，人民群众相互转告，社会各界纷纷赞誉。
（二）强化宣传手段，增强宣传的有效性。一是强化举报宣传覆盖面。充分利用电视、广播、电台、报纸、互联网、手机短信等宣传载体，确保举报宣传覆盖到千家万户。如我院每年都通过县电视台、广播电台、《临邑大众》等媒体，制作专题节目或开辟专版，播出、刊发由检察长宣讲的举报知识讲座，覆盖面全县50平方公里52万人口。2003年以来，累计制作、播出（刊发）举报专题知识讲座10期，受教育群众达200多万人次。二是强化宣传对象的定向性。结合上级院部署的打击商业贿赂、破坏环境资源犯罪、涉及民生领域的职务犯罪等各项专项活动，以设置展板、发放宣传材料、播放视频影响资料等形式，深入建筑、金融、拆迁、教育、卫生及“村村通”工程等特定行业、特定单位，针对特定人群，进行举报发动，引导群众举报。2003年以来，共进行定向宣传12次，涉及8各行业领域，当场或稍后受理群众举报60余人次。三是突出变上访为下访。为了进一步拉近上访者和接访者之间的心理距离，减轻上访者的诉累，我院自2004年开始大力推行了“零距离”接访制度。除严格按照上级规定开展信访、举报宣传周活动坚、持每周四检察长定期接访雷打不动外，每年的四月份，组成以控申部门为主，邀请人民监督员参加的“送法下乡”流动法律服务站，由检察长及分管领导亲自带队，深入全县六镇三乡三街道（办事处），赶法律大集，向广大群众“零距离”讲授举报知识，现场解答法律问题，受理群众举报。此举受到县委县府、县人大的高度赞扬，我院从已从“法律大集”收集举报线索60余条。四是变被动为主动。院党组研究实施了《党组成员联系乡镇制度》，每名党组成员负责与一个乡镇（街道办）建立经常性的联系，随时沟通工作，及时受理新农村建设过程中引发的上访举报。这项制度被县委、县人大评为“临邑县党建工作一等奖”。
二、强化线索管理，不断提高控申举报工作规范性
（一）注重统一管理的规范性，强化跟踪督办。一是注重组织领导。我院成立了由检察长、主管副检察长、举报中心工作人员同参加举报工作领导小组，切实做到“五个一”，即每周检察长必须接待一次；主管检察长每周检查一次上周举报线索情况；举报中心一个月向领导小组汇报一次举报情况；每季度领导小组总结一次举报工作情况；半年全面检查一次举报工作情况。二是注重人员定岗定责。对举报线索的受理、登记、保管、归档、督办、反馈等设专人负责。管理上做到“三个严禁”，即严禁私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料；严禁泄露举报人的姓名、工作单位、家庭住址等情况；严禁将举报材料和举报人的有关情况透露或转给被举报单位和被举报人，全力维护举报人的合法权益。三是坚持跟踪督办。做到“三个一律”，即对受理的线索一律在七天内处理完毕；对重复举报、越级举报的急难线索一律在三日内处理完毕；对超过一个月未回复查办情况的，一律报主管检察长审批，发出催办函进行催办，以确保举报线索百分之百消化，防止举报线索久拖不查。
（二）注重线索分流的科学性，强化线索利用价值。一是坚持科学分流。为了进一步增强线索分流的科学性和准确性，提高线索利用价值，我院实行了案件线索分类管理、重点评估、及时分流制度。对接到举报的一般案件线索，逐件登记后，坚持按照“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，规范案件线索初查；对有价值的线索，实行案件线索评估、评议制度，及时召开评估会议，由检察长或分管检察长负责决定重要线索的分流，并抽调业务素质强的干警迅速展开初查，力争突破案件。实践证明，这是一种行之有效的措施。据统计，2004年以来，初查成案率比以前高出了近十五个百分点。二是建立审查协调制度。我院成立了以主管检察长为组长，控申、反贪、反渎职侵权三部门负责人参加的举报审查小组。按照线索的不同情况，分别提出处理意见，性质严重、情节恶劣的线索和可查性强的线索由侦查部门直接进行初查；性质不实难以归口的、认为有调查核实必要的由举报中心初查；不属于本单位管辖的，移送主管机关处理；没有查办价值的，列入缓查档案。从而进一步加强了对举报线索的管理工作，促进了控申举报工作的健康、有序、规范发展。
三、强化举报初查，不断提高举报线索成案率
（一）坚持执法为民，坚定群众举报信心。一是加强内部监督制约机制。举报中心针对举报线索的不同情况，强化初查工作，及时做好内部分流工作。正确履行监督职责，加强催办、督办工作，特别是对于自侦部门不立案的线索，跟踪做好审查工作，并及时通报查办情况和结果，防止举报线索积压。同时，适时向社会公布大案要案的查处情况，确实取信于民。二是做好反馈工作。大多数群众举报的目的，就是使腐败分子依法受到惩处。如果举报数量与查处数量比例的失衡，使一些腐败分子得不到应有的惩处，为此群众失去举报信心。我们始终坚持“署名举报，件件答复”，举报中心在向举报人反馈查处结果的同时，根据高检院的有关规定，告知举报人对检察机关决定不立案处理有异议的，可向举报中心申请复议一次，使群众更加坚信检察机关反腐败斗争的决心和行动，进一步坚定了人民群众依法检举举报的信心。
（二）坚持增强工作主动性，提高初查成案率。一是更新观念，坚持“以人立案”与“以事立案”并重。鉴于职务犯罪一般很少有现场可查，如果举报不及时，而犯罪分子又往往具有较强的反侦查能力，致使按照传统的“以人立案”侦查模式导致初查成案率不高，立案数量少。为此，我们注意避免出现立案与逮捕条件同一，甚至更高的不协调情形，尝试在特定条件下根据案件情况，果断“以事立案”，从而避免了对犯罪分子和犯罪行为“漏侦”，提高初查的成案率。2003年以来，共进行举报初查99次，成案58起，初查成案率达60%。二是坚持不断提高工作艺术。我院规定所有举报线索在初查前必须召开案前准备会，精心制订初查方案。从根本上克服了初查的随意性和盲目性问题，使每件案件都做到有备而查、有的放矢。工作中，初查突出一个“秘”字，围绕“秘”字全面收集、固定证据；立案讲究一个“快”字，符合立案条件的，在固定证据、审核证据的基础上要迅速立案，实现初查向侦查的转换，进而积极运用各种强制措施和侦查手段，全力侦破案件，使侦查机关始终处于一种主动的地位，从而保证案件质量，提高成案率。三是不断提高初查人员专职化程度。针对以往初查人员专业化程度不高，导致初查时多为一般性调查，泛泛了解一下情况，然后草草地结案等问题，我们主动向检察汇报工作，以院里人员调整为契机，2007年争取党组为控申部门充实了一名年富力强、有侦查工作经验的男干警和一名通过司法考试、法律素养较高的女干警，及时为控申工作补充了新鲜血液。同时，注重鼓励办案人员充分发挥主观能动性，主动出击，通过深挖细查来查明案件情况，并全面收集、固定证据，发现犯罪事实，揭露打击犯罪，使初查成案率稳步上升。2007年，举报线索成案率比上一年度上升了30个百分点。
四、关于进一步做好举报工作的意见及建议
（一）目前举报工作存在的问题。当前，随着反腐败斗争的深入开展，群众举报的热情日渐高涨，举报数量呈逐年上升趋势。然而与之不相适应的是检察机关受理贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的举报线索成案率相对较低。据检察机关统计的资料表明，2000年以来自侦部门对举报线索立案侦查的职务犯罪案件仅占受理举报总数的10%左右。分析举报线索成案低的原因，主要有以下三个方面。一是匿名举报多。实践中，受理匿名举报信件占很大比例，其中的原因是多方面的，但无论是出于何种目的的匿名举报，都给检察机关的查案工作带来许多不便。检察机关很难及时找到举报人核实举报内容，很难掌握详细的犯罪线索，无法及时开展深入细致的调查取证工作，导致成案率低。二是多头举报多。一些举报人对被举报人的行为是违法、违纪、还是构成犯罪不清楚，特别是考虑到被举报人地位高、权力大、关系广等种种原因，便采取多头举报的方式，把同一内容的举报材料同时发往多个单位，意图引起重视。结果因为中间环节多，有些单位因为保密措施不到位，使得作案人有串供、毁证机会，造成举报线索难以成案。三越级举报、重复举报多。由于群众法律意识不断增强，个别干部客观上存在工作失误，主观上经济、作风问题严重，农民个人利益被乡村干部损害，加之举报者的期望值太高导致。极少数人上访动机不纯，把越级举报与重复举报当作是实现个人目的的手段等原因，造成了目前越级举报、重复举报多的现象。
（二）进一步做好举报工作的意见及建议。一是建议立法保护举报人，维护举报人合法权益。我国目前关于举报的有关规定散见于一些法律、法规和规章中，部门之间各自为政，处理群众举报的规定各不相同，极不规范。群众出于正义而积极举报，旨在惩恶扬善，但因害怕被打击报复、合法权益得不到保护而不敢署真实姓名举报，造成线索不明，举报质量不高，成案率低。所以制定《举报法》，立法保护举报人是大势所趋。应从保护、打击、奖惩、法律责任等方面作出严格、明确的规定，规定的重点放在打击报复举报人的主体、打击报复的行为界定、情节的认定、应负的法律责任、对举报人保护范围和具体措施等。制定专门法保护举报人、维护举报人合法权益，解除举报人的后顾之忧，让举报人大胆、据实举报，是提高举报线索成案率的最有效途径。二是严惩打击报复举报人案件，激发群众举报积极性。举报是当前反腐倡廉的重要武器，也是法律赋予公民的一种民主权利。虽然群众因举报被打击报复属于少数，但在群众中造成的心理影响却相当严重，应当引起足够重视。我国刑法第二百五十四条规定：国家机关工作人员滥用职权，假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。该条明文规定打击报复举报人犯罪的主体只能是国家机关工作人员，被侵害的对象包括举报人。那么举报人举报国家工作人员犯罪而被打击报复，就成为法律保护的盲区，而且该法条对犯罪情节的规定也不具体。笔者认为该新规定不利于对打击报复举报人犯罪的惩处，使得犯罪分子逍遥法外，挫伤了群众举报热情。对此，建议立法机关对刑法第二百五十四条的规定作立法修正，把国家工作人员报复陷害控告人、申诉人、批评人、举报人行为也绳之以法，使《刑法》成为惩处打击报复举报人犯罪、保护举报人合法权益的有力武器。
三是大胆创新工作思路、方式方法、机制制度，进一步提高解决重信重访问题的工作质量。要统筹考虑，分类把握，在处理越级举报、重复举报问题的方式方法上求创新。有不少重信重访问题是发生在调查组正在调查期间，信访者提供了新的线索。对这种情况，要认真受理来信来访，将信访者提供新的问题及时补充到调查组的调查方案当中，进行全面认真的调查，并随时把问题调查结果和处理结果通报给信访者，从而使信访者的信访问题得到全面及时解决。几年来，我们对10个举报案件补充调查处理12 个问题，赢得了群众的认可。要区别对待，妥善解决已经处理完结的重复举报问题。有的案件虽已查结，但群众对处理结果不满意，也是导致重信访问题的一个重要原因。对这类重信重访问题要区分情况，妥善处理。对无理取闹的问题，要宽严相济、依法治访。多年来，我们也接待了不少无理取闹的重信重访者，对这些群众要做耐心的思想工作，晓之以理，动之以情，做好疏导工作。同时，对一些蛮不讲理、耍无赖的，也要采取一些强制措施，以儆效尤。要加强领导，强化责任，在健全解决越级上访问题机制制度上求创新。通过实行首问负责制、“大信访”工作责任制，定期排查、走村入户，变上访为下访，把问题解决在基层，以超前解决、防范在先为指导原则，不断提高遏制越级访和重复访的控申工作水平。